II SA/Go 805/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A.B. w przedmiocie niewykonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 października 2015 r. w sprawie II SAB/Go 28/15 I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, II. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego M.D. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększona o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. A.B., na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r. poz. 270), dalej – p.p.s.a., wniósł skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 pażdziernika 2015 r. sygn. akt II SAB/Go 28/15. W skardze skarżący zawarł wniosek o nałożenie na organ tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego grzywny w wysokości 10.000 zł; przyznanie na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 8.000 zł, tytułem zadośćuczynienia; zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2014 r. w sprawie nieprawidłowości stanu technicznego budynku Aresztu Śledczego w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 14 pażdziernika 2014 r. sygn. II SAB/Go 28/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] września 2014 r. w sprawie nieprawidłowości budynku Aresztu Śledczego, uznał że organ pozostawał w bezczynności, a bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz nałożył na organ grzywnę w wysokości 200 zł. Skarżący podniósł, że organ nie wykonał nałażonego przez Sąd obowiązku i nie udzielił stosownej odpowiedzi na jego pismo z [...] września 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, pismo to zostało jednak organowi zwrócone. Nadto w dniu [...] lipca 2014 r. inspektorzy nadzoru budowlanego przeprowadzili kontrolę stanu technicznego budynku Aresztu Śledczego, nie stwierdzając nieprawidłowości, ani uchybień, a tym samym podstaw do wszczęcia postepowania administracyjnego. Dalej organ wskazał, że prawomocny wyrok w sprawie sygn. II SAB/Go 28/14 wraz z aktami sprawy wpłynął do PINB w dniu 10 grudnia 2015 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. (data stempla nadania na poczcie – 8 stycznia 2016 r.) organ nadzoru budowlanego udzielił skarżącemu odpowiedzi. Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do wykonania wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SAB/Go 28/15. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył odpis swego pisma z dnia [...] sierpnia 2016 r. skierowanego do A.B.. Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował podstawę prawną żądania skargi w części dotyczącej zasądzenia odszkodowania, wskazując art. 157 § 7 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 154 § 1 - § 7 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na wstępie wskazać należy, że skarga o wymierzenie organowi grzywny jest skargą w odrębnej, samodzielnej ze względu na jej podstawy prawne, sprawie. Nie mają do niej zastosowania terminy do wniesienia skargi, określone w art. 53 p.p.s.a. - post. NSA z 23 lutego 2006 r., II OSK 52/06, LexPolonica nr 409856 (ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100). Zatem strona może ją wnieść w każdym czasie, kiedy organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jedynym warunkiem wniesienia tej skargi, który obowiązana jest spełnić strona, jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Wniesienie skargi o ukaranie organu grzywną w trybie art. 154 § 1 nie jest również ograniczone żadnym terminem, czy to liczonym od doręczenia właściwemu organowi wezwania do załatwienia sprawy, czy też od doręczenia odpowiedzi organu na to wezwanie - wyr. WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2005 r., II SA/Gd 436/05, LexPolonica nr 1059862 ­ (ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 161). Niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania występuje w przypadku bezskutecznego upływu terminu, wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji, określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd, liczy się od dnia doręczenia akt temu organowi (art. 286 § 2). Skarżący złożył skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 pażdziernika 2015 r. sygn. akt II SAB 28/15. Przed wniesieniem skargi, pismem z dnia [...] lipca 2016 r. (data wpływu do organu – 26 lipca 2016 r.), skarżący wezwał organ do wykonania powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania zawartego w wezwaniu, o czym poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Tryb wymagany do wniesienia skargi na podstawie art. 154 p.p.s.a., został w niniejszej sprawie zachowany, wobec czego Sąd mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarga okazała się zasadna. Wyrokiem z dnia 14 pażdziernika 2015 r. sygn. II SAB 28/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. – w punkcie I sentencji - zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2014 r. r. - w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania przez ten organ akt administracyjnych sprawy wraz prawomocnym wyrokiem; w punkcie II sentencji - stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie III sentencji - wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 200 (dwieście) złotych oraz w punkcie sentencji IV – orzekł o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – PINB) stwierdzona została na tle sposobu rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2014 r. W piśmie tym skarżący zwrócił uwagę na nieprawidłowości panujące w budynku Aresztu Śledczego, czyli pęknięcia ścian, zbyt małe okna oraz niesprawną instalację kanalizacyjną. W odpowiedzi organ poinformował skarżącego, że postępowanie wyjaśniające w powyższej sprawie zostało przeprowadzone, ponieważ jednak skarżący nie posiadał przymiotu strony w tym postępowaniu, dlatego o jego wynikach nie został zawiadomiony. Uznając, że PINB dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2014 r., Sąd wskazał że ze względu na nieprecyzyjność żądania zawartego w przedmiotowym piśmie skarżącego, organ winien podjąć czynności w celu wyjaśnienia jego treści. Sąd podniósł, że tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a., a skoro przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a k.p.a. i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami. Jeżeli organ ma jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu i podstawy żądania zawartego w piśmie do niego skierowanym winien wezwać wnoszącego to pismo do wyjaśnienia bądź sprecyzowania wniosku zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że w sprawie ma to istotne znaczenie. Wniosek (pismo z dnia [...] września 2014 r.) był na tyle ogólny, że powstawały istotne wątpliwości co do intencji skarżącego. Z treści pisma nie wynika bowiem jednoznacznie, czy jest to wniosek zmierzający do zainicjowania postępowania administracyjnego opartego na materialnych przepisach prawa budowlanego czy skarga lub wniosek w trybie działu VIII k.p.a. Konsekwencją zaniechania wyjaśnienia tej wątpliwości jest to, że organ I instancji odpowiedział skarżącemu pismem wskazując na brak jego legitymacji, co przynależy do postępowania ogólnego i powinno przybrać właściwą postać procesową - postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. lub innego sposobu załatwienia sprawy w przypadku uznania interesu prawnego skarżącego w sprawie. Natomiast organ II instancji rozpoznający zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. czyli trybie również ogólnym, bo dotyczącym " załatwienia sprawy" w treści postanowienia nazywa pismo z dnia [...] września 2014 r. "skargą" i kwalifikuje do trybu określonego w art. 237 § 3 k.p.a., do którego to nie ma zastosowania przepis art. 37 k.p.a. Widać zatem, że zaniechanie w wyjaśnieniu intencji skarżącego rzutowało na późniejszą kwalifikację doprowadzając w istocie do tego, że pismu z dnia [...] września 2014 r. nie nadano właściwego biegu. Powyższe, w ocenie Sądu, oznaczało, że skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego była uzasadniona. Po myśli art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem sygn. II SAB/Go 28/15 wpłynęły do organu w dniu 10 grudnia 2015 r. Kierując się treścią uzasadnienia wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. sygn. II SAB 28/15, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w terminie do dnia 10 stycznia 2016 r., organ winien zakończyć postępowanie zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu, czyli – albo po wszczęciu postepowania wydać rozstrzygnięcie na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, albo na podstawie art. 61a kpa wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, ewentualnie - w wypadku ustalenia, że pismo skarżącego z dnia [...] września 2014 r. stanowi skargę o jakiej mowa w dziale VIII kpa – nadać jej bieg przewidziany w odpowiednich przepisach kpa dotyczących skargi. Tymczasem, po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy, organ wystosował do skarżącego pisma informujące o braku legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Powyższe oznacza, że PINB nie wykonał wskazań wynikających z powyższego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. Ponownie należy wskazać na przepis art. 61a kpa. Zgodnie z jego treścią gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Procedura administracyjna przewiduje możliwość kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania ze względu na brak przymiotu strony. Wyrażenie przez organ stanowiska w formie nieprzewidzianej przez procedurę uniemożliwia kontrolę zasadności rozstrzygnięcia. Nadto należy zauważyć, że organ nie podjął żadnych czynności w kierunku wyjaśnienia rzeczywistych intencji skarżącego kierującego do organu wniosek z dnia [...] września 2014 r., wbrew wskazaniom zawartym w wyroku, kwalifikując przedmiotowe pismo jako wniosek o wszczęcie postepowania w trybie ustawy Prawo budowlane. Powyższe, bezsporne ustalenia dały podstawy do przyjęcia, że skarga na niewykonanie wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 pażdziernika 2015 r. sygn. akt II SAB/Go 28/15, była zasadna, a w związku z powyższym istniały podstawy do wymierzenia grzywny. Należy przy tym zaznaczyć, iż ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa przepis art. 154 § 6 p.p.s.a., odwołujący się w swojej treści do ogłaszanej corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów, wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zatem w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy nie jest konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. Wymierzając grzywnę w wysokości 500 zł Sąd uznał, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy będzie to kwota adekwatna do stopnia zawinienia ukaranego nią organu. Sąd uznał, że wymierzona kwota grzywny będzie miała charakter prewencyjny, tak aby sytuacja taka nie powtórzyła się w przyszłości. Stan bezczynności organu po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, Sąd ocenił jako stanowiący rażące naruszenie przepisów prawa. Wzięto tu pod uwagę przede wszystkim znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy, które to terminy wynikają z przepisów kpa. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego opartego na art. 154 § 7 kpa, tj. przyznania na jego rzecz od organu sumy pieniężnej. W ocenie Sądu przyznanie określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 wiąże się z powstaniem szkody na skutek niewykonania wyroku, a jej przyznanie przez sąd może nastąpić pomimo braku wniosku opartego na art. 154 § 5 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał powstania szkody na skutek niewykonania wyroku, a Sąd analizując sprawę również takiej szkody po stronie skarżącego nie dopatrzył się. W realiach sprawy trzeba mieć na uwadze, że po złożeniu przedmiotowego pisma z dnia [...] września 2014 r., a przed skierowaniem nań odpowiedzi przez PINB, skarżący opuścił Areszt Śledczy i został osadzony w Areszcie Śledczym. W tych okolicznościach można przyjąć, że skarżący nie był już narażony na ewentualne nieprawidłowości natury budowlanej, o jakich wspominał w swoim piśmie z [...] września 2014 r. Dlatego skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu. Z powyższych względów podstawie art. 154 § 1, 2, § 6 oraz art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.