II SA/Go 808/10

Dnia 19 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] roku nr 262/XXXIV/2010 w przedmiocie zmiany uchwały nr 255/XXXIII/2010 Rady Powiatu z dnia [...] roku w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w artykule 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE: Rada Powiatu działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 22 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1592, ze zm.) oraz art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2003 r, Nr 96, póz. 873, ze zm.) podjęła w dniu [...] czerwca 2010 r. uchwałę nr 262/XXXIV/2010 w sprawie zmiany uchwały nr 255/XXXIII/2010 Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, póz. 873, ze zm.), ustalając w § 1, iż w nowelizowanej uchwale jej § 8 otrzymuje brzmienie: "że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Wojewoda działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1592, ze zm.) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewoda zarzucił, iż przedmiotowa uchwała z dnia [...] kwietnia 2010 r. w istotny sposób narusza przepis art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2010 r. Nr 17, póz. 95 ). Skarżący wywiódł, iż stosownie do postanowień art. 4 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy. Z kolei w myśl art. 13 pkt. 2 wymienionej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Organ nadzoru uzasadniając swoje stanowisko podkreślił także, iż uchwała w sprawie określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie niewątpliwie należy do kategorii aktów prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie skarżącego adresatami zawartych w niej norm jest bowiem bliżej nie określona grupa organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Tym samym, uchwała w zaskarżonych przepisach, wbrew postanowieniom ustawy uznała, iż nowelizowana uchwała mogła wejść w życie z dniem podjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu po zapoznaniu się ze stanowiskiem strony skarżącej, uznała skargę za uzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) - dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu rozumienie się takiego rodzaju naruszenie prawa, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w państwie prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała będąca aktem prawa miejscowego pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Ponadto zaakcentowania wymaga, iż nie jest konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.k. W piśmiennictwie wskazuje się, iż taki charakter mogą mieć naruszenia prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak w: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., nr 1-2, str. 101-102). Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie było dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały nr 262/XXXIV/2010, z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zmiany uchwały nr 255/XXXIII/2010 Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, póz. 873, ze zm.). Dokonując w tym zakresie rozważań niezbędne jest także wyjaśnienie pojęcia aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie podjęto próbę zdefiniowania wyżej wymienionego pojęcia. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu kontroli sądowej w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Warto również poczynić następujące zastrzeżenie, iż akt prawa miejscowego nie musi zawsze dotyczyć wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06 zaprezentował pogląd, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normą postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przy ocenie zaskarżonego rozstrzygnięcia należy odnieść się do treści art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1592 ) zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uregulowania zaskarżonej uchwały odnoszą się do podmiotów zewnętrznych, jakimi niewątpliwie są organizacje prowadzące działalność pożytku publicznego i mają charakter abstrakcyjny. W ocenie Sądu uchwała ma także cechy ogólności i generalności, skoro określa formy i zakres przeprowadzenia konsultacji organizacji pozarządowych z organami Powiatu w tworzeniu prawa miejscowego. Z tych przyczyn WSA w Gorzowie Wlkp. uznał, iż uchwała Rady Powiatu dotycząca określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ma charakter aktu prawa miejscowego. Ze względu na treść ust. 1 art. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( DZ. U. z 2010 r., Nr 17, póz. 95 ) ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z uregulowaniami określonymi w art. 13 pkt. 2 i 10 wymienionej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego, stanowione przez organy powiatu i gminy. Obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym podlegają również akty prawa miejscowego stanowione przez organy stanowiące powiatu, o czym mowa w ustępie 2 art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym. W konsekwencji, na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 13 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych uchwała Rady Powiatu dotycząca określenia zasad konsultacji z organizacjami pozarządowymi podlegała obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Podstawowe znaczenie dla kwestii związanej z publikacją aktów normatywnych ma również treść art. 4 wymienionej ustawy stanowiący, iż akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z ustępu 2 art. 4 wynika, iż w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu organ uchwałodawczy przekroczył wyrażoną w treści art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych zasadę w myśl której data wejścia w życie danego aktu normatywnego powinna być tak wyznaczona tak, aby pomiędzy ogłoszeniem danego aktu, a jego wejściem w życie mijało przynajmniej 14 dni. Warto także odnotować, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego obowiązek wprowadzania aktów normatywnych w życie po upływie stosownego vacatio /eg/s był podkreślany wielokrotnie nawet przed wejściem w życie obowiązującej obecnie Konstytucji (zob. np. orzeczenia TK: z dnia 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK 1993, nr 1, póz. 6; z dnia 1 czerwca 1993 r., P 2/92, OTK 1993, nr 2, póz. 20; z dnia 24 maja 1994 r., K 1/94, OTK 1994, nr 1, póz. 10). Nieprawidłowe określenie wejścia w życie stanowi wadę prawną aktu skutkującą jego nieważnością. Mając na uwadze treść wymienionych wyżej regulacji prawnych, skarga organu nadzoru okazała się zasadna, albowiem stwierdzone naruszenie prawa nie jest nieistotnym, a tym samym należało uznać, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały, z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym (tak: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Wskazując na powyższe, Sąd uwzględnił zarzuty skargi i orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, póz. 1270, ze zmianami). Zgodnie z treścią art. 152 wyżej wymienionej ustawy stwierdzono, że zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu.