II SA/Go 810/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności geodezyjne I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T.S. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] maja 2012 roku T.S. dokonał w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej zgłoszenia prac geodezyjnych dotyczących aktualizacji mapy dla celów projektowych na obiekcie "trasa [...]". Zgłoszenie pracy geodezyjnej zostało dokonane w formacie programu Ewmapa, zgodnie z wymogiem wynikającym z Komunikatu dla wykonawców prac geodezyjnych z dnia [...] lutego 2012 roku, wydanego przez głównego specjalistę ds. obsługi informatycznej zasobu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, funkcjonującej w strukturach Wydziału Geodezji i katastru Starostwa Powiatowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] Starosta, powołując się na art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2010 roku, nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego ( Dz. U. nr 37 poz. 333) ustalił dla T.S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: PPU "P" T.S., opłatę w kwocie 619,60 zł za czynności związane z obsługą zgłoszenia pracy geodezyjnej nr kerg: [...], dotyczącej aktualizacji mapy dla celów projektowych na obiekcie "trasa [...]", ustalając jednocześnie termin zapłaty 7 dni. Uzasadniając wysokość opłaty organ zaznaczył, iż do ustalenia opłaty nie zastosował współczynnika, o którym mowa w punkcie 9.9 postanowień dodatkowych załącznika 1 do powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., ponieważ wymienione w nim warunki nie zostały spełnione, tj. nie ogłoszono w drodze obwieszczenia informacji o standardzie opracowania i przekazywania do zasobu przez wykonawcę wyników prac geodezyjnych dla obszaru, na którym wykonywano niniejszą pracę geodezyjną. Od powyższej decyzji T.S., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia. Zarzucił m.in. naruszenie: - art. 40 ust. 3c w związku z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w zakresie pkt 9.9. postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do w/w rozporządzenia, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji odnośnie wskazania przez organ podstawy prawnej warunkującej wydanie zamówionych map, materiałów i dokumentów od okazania przez skarżącego dowodu wpłaty, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. Zdaniem odwołującego nałożenie opłaty za przyjęcie i włączenie do zasobu wykonanych przez skarżącego prac geodezyjnych, stanowi samowolną interpretację przepisów prawnych dotyczących opłat za tego rodzaju czynności. Strona zakwestionowała sposób jej naliczenia wobec zastosowania przez organ nieprawidłowego współczynnika – organ bowiem błędnie przyjął współczynniki 1,3 i 0,2 zamiast współczynnika 0,5. Zastosowanie współczynnika 0,5 nie jest związane jak podał organ, z ustaleniem (ogłoszeniem w formie obwieszczenia) technicznego standardu wymiany danych między bazami danych ewidencji gruntów i budynków oraz pomiędzy ewidencją gruntów i budynków a innymi ewidencjami i rejestrami publicznymi, tylko z ustaleniem technicznego standardu numerycznego przekazywania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych. W niniejszej sprawie wyniki prac geodezyjnych i kartograficznych zostały przez skarżącego przekazane w formie cyfrowych zbiorów komputerowych pozwalających na automatyczne uzupełnienie bazy danych. Format tych zbiorów komputerowych był zgodny ze standardem ustalonym przez Starostę i został stronie narzucony. Organ ustalił z wykonawcami sposób dostarczania wyników wykonanych prac geodezyjnych i kartograficznych poprzez narzucenie korzystania z tzw. EW MAPY – programu zbioru ewidencyjnego prowadzonego przez Starostę wyłącznie w formie cyfrowej. W oparciu o ten program strona wykonała zlecone prace, a następnie wyniki zapisała w formie tzw. pliku modyfikacyjnego, który organ uruchamiał w swoim zasobie EW MAPY i w ten sposób automatycznie uwzględniano zmiany naniesione przez skarżącego. W sprawie faktycznie doszło do ustalenia i ogłoszenia standardu technicznego przekazywania do zasobów wyników wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych. Powyższe winno skutkować zastosowaniem współczynnika 0,5. Ponadto organ nie wskazał w decyzji podstawy faktycznej i prawnej warunkującej wydanie zamówionych przez skarżącego map, materiałów i dokumentów od okazania dowodu wpłaty kwoty objętej decyzją, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz ustaliło T.S. opłatę w wysokości 619,60 zł za czynności związane z obsługą zgłoszenia wskazanej wyżej pracy geodezyjnej. Omawiane opłaty stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne następuje w formie decyzji administracyjnej. Kolegium za prawidłową uznało dokonaną przez organ I instancji kwalifikację zgłoszenie pracy geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, polegającej na inwentaryzacji sieci telekomunikacyjnej. Za prawidłową również uznało wysokość ustalonej opłaty. Decyzja organu pierwszej instancji została natomiast uchylona w związku z tym, że w myśl art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych, termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Przepis ten znajduje również zastosowanie do niepodatkowych należności budżetowych jednostki samorządu terytorialnego. Treść powyższego przepisu nie daje swobody w zakresie kształtowania przez organy terminu do zapłaty należności publicznoprawnej. Informacja (nie rozstrzygnięcie) w tym zakresie winna się więc znaleźć w uzasadnieniu decyzji, a nie w sentencji decyzji. Dodatkowo organ pierwszej instancji ustalił zaledwie 7-dniowy termin do zapłaty należności, a nie 14-dniowy, jak to wynika z cytowanego wyżej przepisu. Odnosząc się do zarzutów wskazanych przez pełnomocnika skarżącego, Kolegium wskazało, iż tylko częściowo okazały się one zasadne. Przede wszystkim za nietrafny uznał organ zarzut błędnego zastosowania przepisu pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika Nr 1 do rozporządzenia. W tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie przepis ten nie znajdzie zastosowania. Wynika z niego , iż współczynnik 0,5 może być stosowany jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) stosowanie tego przepisu jest możliwe do czasu ustalenia ogólnie obowiązujących standardów technicznych numerycznego przekazywania do zasobów wyników wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, 2) dotyczy sytuacji, gdy wykonawca przekazuje dokumentację wynikową, opracowaną w formie zbiorów komputerowych, pozwalających na automatyczne uzupełnianie bazy danych, 3) format danych jest zgodny ze standardem ustalonym i ogłoszonym w formie pisemnej, przez organ prowadzący zasób, w drodze obwieszczenia. Nie spełnienie jednej ze wskazanych przesłanek powoduje, iż współczynnik 0,5 nie może zostać zastosowany. W przedmiotowej sprawie stosowny standard nie został przez Starostę ustalony i ogłoszony w formie pisemnej, w drodze obwieszczenia. Tym samym współczynnik 0,5 nie może być stosowany. Drugi z zarzutów Kolegium uznało za uzasadniony, stwierdzając, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji błędnie zawarł pouczenie iż podstawą wydania zamówionych map, materiałów i dokumentów jest dowód wpłaty". Pouczenie to zdaniem Kolegium nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego T.S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w części obejmującej pkt 2 oraz przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. Naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ czynności, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy co do meritum, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w tym przez stwierdzenie przez organ, iż nie zachodzą konieczne przesłanki do uznania zasadności stosowania współczynnika 0,5 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji w zakresie pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia; 3) art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 40 ust. 3c w zw. z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. oraz pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika Nr 1 do ww. rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowanie współczynnika 0,5 przy naliczaniu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Pełnomocnik skarżącego powielił w skardze stanowisko i argumenty uprzednio podniesione w odwołaniu. Dodał, iż w jego ocenie Starosta dokonał obwieszczenia w przedmiocie ustalenia i ogłoszenia standardu poprzez wystosowanie w dniu 22 lutego 2012 r. dostępnego dla zainteresowanych również w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej komunikatu dla wykonawców, który zawiera wytyczne dla wykonawców dot. sposobu przekazywania danych numerycznych z wyników pomiarów w formacie programu EW MAPA. Opracowanie to, jak wskazał Starosta w treści komunikatu, stanowi nieodłączną część operatu geodezyjnego, a jego brak uniemożliwia kontrolę wykonanej pracy. Za skuteczną formę obwieszczenia należy uznać wywieszenie na tablicach starostwa ogłoszenia zawierającego wytyczne o sposobie zgłoszenia operatu technicznego. Natomiast gdyby nie doszło od ustalenia i ogłoszenia w formie pisemnej, w drodze obwieszenia standardu technicznego numerycznego przekazania do zasobu wyników wykonanych prac geodezyjnych i kartograficznych, Starosta nie miałby prawa naliczać opłat z zastosowaniem współczynnika 0,5, ale też nie mógłby żądać od wykonawcy dokumentacji wynikowej opracowanej w formie zbiorów komputerowych. Kolegium oparło się na nieprawdziwych twierdzeniach Starosty co do braku ogłoszenia w drodze obwieszczenia informacji o standardzie opracowania. Ponadto pełnomocnik powołał się na pismo Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2005 r. wskazujące, iż wykonawca prac geodezyjnych nie może ponosić odpowiedzialności niedopełnienia obowiązku prawa przez osoby odpowiedzialne za wprowadzenie i stosowanie standardu w sytuacji, gdy wymóg jest stawiany mimo, że nie ma zatwierdzonego przez starostę standardu technicznego numerycznego przekazywania do zasobu wyników prac geodezyjnych i kartograficznych, a w związku z tym winien być stosowany współczynnik 0,5. Organ po pierwsze zarządzeniem nr [...] określił sposób prowadzenia zbioru, po czym komunikatem z dnia [...] lutego 2012 r. narzucił sposób przekazywania dokumentacji wynikowej w formie zbiorów komputerowych pozwalających na automatyczne uzupełnienie bazy danych w programie EW MAPA. Aktualny stan narusza prawo, gdyż na geodetę nałożone zostały wszystkie obowiązki z hipotezy pkt 9.9 bez zastosowania przewidzianej w niniejszym przepisie dyspozycji w zakresie wysokości należnej opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powoływany przez skarżącego "Komunikat dla wykonawców prac geodezyjnych z [...] lutego 2012 r." został sporządzony w celu usprawnienia obsługi zgłaszanych prac geodezyjnych przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego (geodetów uprawnionych), a nie w celu ogłoszenia standardu. Efektem końcowym realizacji wcześniej zgłoszonej pracy geodezyjnej jest operat techniczny, który geodeta składa razem z wnioskiem o przyjęcie go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z samego wniosku lub treści operatu technicznego często wynika, że geodeta w ramach przekazywanej dokumentacji przekazuje również dane numeryczne z opracowania wyników pomiarów w formie plików, które z reguły przesyłane są pocztą elektroniczną. W takiej sytuacji (co zdarza się dosyć często) brak tych plików skutkuje usterkowaniem opracowania geodezyjnego (negatywnym protokołem kontroli, co wydłuża proces przyjęcia operatu do zasobu i niepotrzebnie zajmuje czas zarówno wykonawcy jak i kontrolującemu. Dla obszaru Powiatu obowiązuje procedura ogłaszania standardu mapy numerycznej ustalona przez Starostę zarządzeniem nr [...] z [...] grudnia 2001 r., według którego do prowadzenia mapy numerycznej na terenie powiatu przyjmuje się program komputerowy EW MAPA. W zarządzeniu upoważnił Geodetę Powiatowego do wprowadzenia EW MAPY jako obowiązującego standardu do prowadzenia mapy numerycznej dla określonej części powiatu po uzyskaniu pozytywnej opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Urzędu Wojewódzkiego. Geodeta Powiatowy zawiadomieniami z dnia [...] marca 2002 r. i [...] czerwca 2004 r., poprzedzonymi opracowaniem kompletnej mapy numerycznej i uzgodnieniami z WINGiK, wprowadził program komputerowy EW MAPA jako standard techniczny dla opracowań geodezyjnych i kartograficznych wykonywanych na obszarze w granicach administracyjnych miasta [...] oraz obrębu ewidencyjnego [...], jednocześnie określając strukturę danych i format zbiorów. Zarówno zarządzenie, jak i zawiadomienia były wywieszone na tablicy ogłoszeń PODGiK i Starostwa Powiatowego. Ich kopie nadal wywieszone są na tablicy ogłoszeń PODGiK. Na tablicy wywieszony jest też komunikat z [...] lutego 2012 r. Dla pozostałej części Powiatu jak dotąd nie został ogłoszony ww. standard techniczny. Wprawdzie została opracowana dla niej mapa numeryczna w standardzie EW MAPA, jednakże nie w pełnym zakresie – nie zostały bowiem przetworzone wszystkie arkusze map analogowych. Z tego powodu dla tego obszaru dotychczas nie wprowadzono standardu technicznego do prowadzenia mapy numerycznej. W z dnia [...] października 2013 r. strona skarżąca podniosła, iż organy administracji publicznej bezpodstawnie przyjmują, że brak formalnego obwieszczenia o przyjętych standardach przekazywania przez wykonawcę dokumentacji wynikowej opracowanej w formie zbiorów komputerowych, pozwalających na automatyczne uzupełnianie bazy danych, zwalnia organ z obowiązku stosowania współczynnika 0,5 przy ustalaniu wysokości opłat. Z faktu naruszenia prawa polegającego na zaniechaniu wydania wymaganego obwieszczenia, nie można wywodzić negatywnych dla skarżącego skutków, tj. o braku podstaw do stosowania współczynnika 0,5. Skarżący dostosował się bowiem do standardów narzuconych przez Starostę Powiatu, przedłożył dane w formie zapisu komputerowego, a mimo to zastosowano do niego współczynnik wyższy niż 0,5. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kierując się wskazanym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z kolei, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast skarga podlega oddaleniu w przypadku uznania przez sąd, że zaskarżona decyzja lub postanowienie pozostaje w zgodności z przepisami prawa materialnego, a także nie narusza przepisów prawa procesowego w stopniu nakazującym jej wzruszenie Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 40 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity: Dz. U. z 2010 roku, nr 193, poz. 1287 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji – państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, składający się z zasobu centralnego, zasobów wojewódzkich i zasobów powiatowych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. W myśl art. 7d ustawy starosta jest organem właściwym w sprawach powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także tworzenia, prowadzenia i udostępniania baz danych, o których mowa w ustawie. Udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne ( art. 40 ust. 3c ustawy). W art. 40 ust. 5 pkt 1b omawianego aktu prawnego zawarta została delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia m.in. wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, z uwzględnieniem potrzeb różnych podmiotów oraz konieczności zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Korzystając ze wskazanej delegacji ustawowej, rozporządzeniem z dnia 19 lutego 2004 roku, Minister Infrastruktury określił wysokość opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. W załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia, Tabela nr 1 pkt 14 i 15 została określona wysokość opłat za inwentaryzację sieci uzbrojenia terenu, która wynosi za inwentaryzację do 100 m 45 zł oraz dodatkowo 15 zł za każde następne rozpoczęte 100 m. Jednocześnie w myśl pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do rozporządzenia, do czasu ustalenia ogólnie obowiązujących standardów technicznych numerycznego przekazywania do zasobu wyników wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, w przypadku przekazywania przez wykonawcę dokumentacji wynikowej opracowanej w formie zbiorów komputerowych, pozwalających na automatyczne uzupełnianie bazy danych, których format jest zgodny ze standardem ustalonym i ogłoszonym w formie pisemnej, przez właściwy miejscowo organ prowadzący zasób, w drodze obwieszczenia, wysokość opłat ustala się, stosując współczynnik 0,5. Odnosząc się do przywołanych regulacji wskazać należy, iż wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 roku, w spr. K 30/12 Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 40 ust. 5 pkt 1b omawianej ustawy za niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że przepis ten pozostawia organom władzy wykonawczej pełną swobodę decyzyjną w zakresie kształtowania wysokości opłat oraz metodologii ich obliczania. Prawodawca nie określił ani wysokości opłat wprost, ani nie wskazał minimalnych i maksymalnych stawek. Nie wyznaczył także przedmiotowych kryteriów, które ograniczałyby właściwego ministra w kształtowaniu wysokości opłat. Nakaz uwzględnienia przy wydawaniu rozporządzenia "potrzeb różnych podmiotów" oraz "konieczności zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" – w ocenie Trybunału - nie stanowią precyzyjnych ustawowych kryteriów pozwalających określić wysokość opłat. Art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b in fine prawa geodezyjnego nakazuje jedynie zróżnicować stawki opłat w zależności od kategorii podmiotu oraz w taki sposób, aby zapewniły utrzymanie własności Skarbu Państwa. Trybunał podkreślił, iż prawo geodezyjne wprowadza generalny wymóg odpłatności za dostęp do danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a krąg zobowiązanych do uiszczenia opłaty jest możliwie szeroki i został określony przez prawodawcę od strony negatywnej ( tj. przez wyliczenie kilku podmiotów zwolnionych z opłat). Z uwagi na to, że przepisy prawa geodezyjnego nie odnoszą się precyzyjnie do zasad finansowania państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w szczególności nie wskazują jaki jest udział – wnoszonych za korzystanie z jego zasobów – opłat w jego utrzymaniu i aktualizacji, na podstawie zaskarżonego przepisu nie można stwierdzić jakiej wysokości powinny być omawiane opłaty. Odnosząc się z kolei do rozporządzenia wykonawczego z 2004 roku Trybunał stwierdził – nie oceniając jednakże jego konstytucyjności – że w zakresie odnoszącym się do wysokości opłat oraz podstaw ich naliczania akt ten został wydany w sytuacji braku szczegółowych wytycznych ustawowych i wkroczył w materię zastrzeżoną dla ustawy. Trybunał Konstytucyjny orzekł również, iż omawiany przepis ustawy traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, co nastąpiło dnia 11 lipca 2013 roku ( Dz. U. z 2013 roku poz. 805). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło skarżącemu za czynności związane z obsługą zgłoszenia pracy geodezyjnej, opłatę przy zastosowaniu stawki wskazanej w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia. W oparciu o tabelę nr 1 pkt 14 i 15 została określona wysokość opłat za inwentaryzację sieci uzbrojenia terenu, która wyniosła 390 zł za inwentaryzację 2400 m sieci przy stawce 45 zł za 100 m oraz dodatkowo 15 zł za każde następne rozpoczęte 100 m. Organ prowadzący zasób (Starosta) nie przyjął więc w toku jej obliczania współczynnika 0,5, przyjmując, iż skoro nie dokonał w drodze obwieszczenia ustalenia i ogłoszenia standardu formatu, w jakim ma być przekazywana przez wykonawców dokumentacja wynikowa, opracowana w formie zbiorów komputerowych, pozwalających na automatyczne uzupełnianie bazy danych na podstawie przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. brak jest podstaw do zastosowania go ( pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do rozporządzenia). Stanowisko to, podzielone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać należy za wadliwe. Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, pominął istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności wskazujące, iż organ I instancji wprawdzie nie dokonał formalnego ogłoszenia standardu, to jednocześnie narzucił jednostkom wykonawstwa geodezyjnego wymóg przekazywania danych numerycznych z wyników zgłoszonych i wykonanych prac geodezyjnych w formacie programu Ewmapa czyli taki jakby standard został ogłoszony. Świadczą o tym dokumenty powołane przez stronę skardze i piśmie procesowym z których przeprowadzony został dowód - w trybie art. 106 § 3 ppsa dla wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości - dołączone też w postaci potwierdzonej za zgodność z oryginałem, już po wydaniu decyzji. W szczególności wskazać należy na "Komunikat dla wykonawców prac geodezyjnych z dnia [...] lutego 2012 r." stwierdzający, iż jednostki wykonawstwa geodezyjnego, zgłaszając pracę geodezyjną w Starostwie Powiatowym zobowiązują się w uzgodnieniach z Ośrodkiem Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej m.in. do przekazywania danych numerycznych z wyników pomiarów w formacie programu Ewmapa, ze wskazaniem , iż opracowanie numeryczne jest nieodłączną częścią operatu geodezyjnego, którego brak uniemożliwia kontrolę wykonanej pracy i będzie skutkował protokołem kontroli wzywającym do uzupełnienia usterek oraz z jednoznacznym zastrzeżeniem, że kolejne wpływające do ośrodka operaty techniczne bez opracowań numerycznych, przesłanych wcześniej pocztą elektroniczną, nie będą przyjmowane do kontroli. Powyższe oznacza, iż w istocie Starosta jako organ właściwy w zakresie stosowania przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, prowadzący podległą mu jednostkę w postaci ośrodka dokumentacji geodezyjne,j nieformalnie wprowadził jako obowiązujący wymóg przekazywania opracowań geodezyjnych w formie numerycznej, obwarowany jednocześnie zastrzeżeniem, że operaty techniczne bez opracowań numerycznych nie będą w ogóle przyjmowane do kontroli, a w konsekwencji i do zasobu geodezyjnego. Tego rodzaju faktyczne działanie organu znajduje nadto potwierdzenie w uzgodnieniach zawartych w zgłoszeniu prac geodezyjnych, zgodnie z którymi wykonawca tych prac winien ich wyniki przekazywać do zasobu geodezyjnego wyłącznie w formie numerycznej dostosowane do standardu Ewmapa. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy wymóg taki jest stawiany wykonawcom prac geodezyjnych, mimo że nie ma formalnie zatwierdzonego przez starostę standardu technicznego numerycznego przekazywania do zasobu wyników wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, opłata powinna uwzględniać współczynnik 0,5 (przewidziany w pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do rozporządzenia), gdyż wykonawca prac geodezyjnych – poinformowany przez organ o stawianych wymaganiach i stosujący się do nich pod rygorem odmowy przyjęcia do zasobu wykonanych prac geodezyjnych - nie może ponosić konsekwencji niedopełnienia obowiązku przez osoby odpowiedzialne za formalne wprowadzenie standardu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że organ administracji publicznej nie ma swobody w podjęciu decyzji, czy i kiedy dokona formalnego obwieszczenia o stosowanych standardach. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, iż intencją ustawodawcy było nałożenie na organ obowiązku dokonania stosownego obwieszczenia w razie przyjęcia takich standardów do stosowania. W konsekwencji nalazło uznać, iż działanie organu I instancji polegające na nieogłoszeniu o wprowadzeniu standardu przy wprowadzeniu faktycznego wymogu jego stosowania i to pod rygorem nieprzyjmowania wykonanych operatów geodezyjnych w formie innej niż narzucona oraz pobierania opłat w wysokościach obowiązujących jak przed jego wprowadzeniem - zaakceptowane przez SKO - nie może być w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznane za legalne. Wskazane działania organów administracji publicznej naruszają bowiem zawartą w Konstytucji RP ( art. 7 ) i Kodeksie postępowania administracyjnego zasadę praworządności ( art. 6 Kpa ) oraz zaufanie obywateli do organów państwa ( art. 8 Kpa ). W okolicznościach sprawy i zważywszy na powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego należało odnieść się również do możliwości stosowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku jako podstawy prawnej do ustalenia wysokości spornych opłat. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że przepis ustawy zawierający delegację ustawową stanowiącą podstawę do wydania tego aktu wykonawczego jest niezgodny z Konstytucją RP, prowadzi zasadniczo do wniosku o utracie mocy obowiązującej rozporządzenia wykonawczego, na co zresztą Trybunał zwrócił uwagę w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 roku, wskazując przy tym, że materia rozporządzenia wykonawczego wkroczyła w tę zastrzeżoną dla ustawy. Wprawdzie uprawnieniem sądu, wywodzonym z treści art. 178 ust. 1 Konstytucji jest możliwość odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie indywidualnej aktu podstawowego np., rozporządzenia w stosunku do którego stwierdzi jego niezgodność z normą ustawową lub konstytucyjną i to nawet w okresie odroczenia utraty jego mocy obowiązującej przez Trybunał Konstytucyjny ( vide: wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011roku, w spr. I OSK 85/11, z dnia 17 listopada 2010 roku, w spr. I OSK 108/10, dnia 23 lutego 2006 roku, w spr. II OSK 1403/05, dnia 17 czerwca 2011 roku, w spr. I OSK 1897/10, z dnia 23 lutego 2006 roku, w spr. II OSK 1403/05 ) Sąd kontrolujący sprawę, podzielając wskazany pogląd, stoi na stanowisku, iż należy mimo tego respektować pkt II omawianego wyroku Trybunału z dnia 25 czerwca 2013 roku co do utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu ustawy – a w konsekwencji i rozporządzenia wykonawczego - dopiero z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu bowiem, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność przepisu, ale jednocześnie "odraczające" utratę jego mocy obowiązującej nie powoduje swoistego automatyzmu – czy to w postaci obowiązku jego stosowania przez sądy, czy to w postaci odmowy zastosowania takiego przepisu, a to z uwagi na obalenie domniemania jego konstytucyjności. Należy zatem dokładnie rozważyć powody, dla których Trybunał odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu naruszającego zasady konstytucyjne, rodzaj tego naruszenia, wreszcie znaczenie przepisu dla prawidłowego funkcjonowania danej gałęzi prawa. Wskazując w sentencji wyroku z dnia 25 czerwca 2013 roku inną datę utraty mocy obowiązującej przepisu art. 40 ust. 5 pkt 1b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne niż dzień ogłoszenia tego wyroku, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu stwierdził, iż jest to niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślił, iż w sytuacji, gdy sama zasadność ponoszenia powyższych opłat nie budzi wątpliwości, przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu społeczeństwa, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej. Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem wyroku Trybunału, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r. mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Brak byłoby instrumentów prawnych pozwalających ustalić wysokość opłat za czynności geodezyjne. Sąd, rozpoznający sprawę, w całości aprobuje powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Uwzględnienie wyroku Trybunału pozwoli na zastosowanie w sprawie wykładni odpowiadającej nie tylko zasadom konstytucyjnym (w szczególności wynikającej z art. 84 Konstytucji zasady powszechności obciążenia daninami publicznymi oraz wynikającej z art. 217 zasady nakładania danin publicznych w drodze ustawy), ale również wykładni odpowiadającej treści norm wynikających z nie zakwestionowanych przez Trybunał przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a zwłaszcza art. 40 ust. 3c, przewidującego udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w geodezyjnych bazach danych za odpłatnością. Zastosowanie w niniejszej sprawie współczynnika 0,5 wynikającego z pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do rozporządzenia (pomimo stwierdzenia przez Trybunał niezgodności z Konstytucją delegacji ustawowej stanowiącej podstawę jego wydania) z jednej strony czyni zadość wynikającemu z art. 40 ust. 3c ustawy roszczeniu organu dysponującego zasobem geodezyjnym o uzyskanie opłaty (świadczenia publicznoprawnego) za udostępnienie danych z tego zasobu, natomiast z drugiej strony chroni wykonawcę prac geodezyjnych przed wykraczającą poza ramy ustawowe swobodą władzy wykonawczej w kształtowaniu danin publicznoprawnych. Zaprezentowana wyżej wykładnia uwzględnia zatem prawa obydwu stron badanego stosunku administracyjnoprawnego – zarówno obywatela jak i organu. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego, polegającym na niezastosowaniu przy ustalaniu wysokości opłaty pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) należało ją uchylić. W konsekwencji, w oparciu o treść art. 135 p.p.s.a. należało również uchylić poprzedzającą ją – a obarczoną tą samą wadą – decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2013 roku, nr [...], aby na skutek wyeliminowania uchylającego ją rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie pozostała w obrocie prawnym. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracyjne uwzględnią w toku obliczania opłaty za czynności związane z obsługą zgłoszenia pracy geodezyjnej treść pkt 9.9 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200, 205 § 2 p.p.s.a., a także § 14 ust. 2 pkt 1a) w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 490 ).