I OSK 108/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 420/09 w sprawie ze skargi L. D. na czynność Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Po 420/09 po rozpoznaniu skargi L. D. na czynność Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, uchylił zaskarżoną czynność Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. L. D. zwróciła się do Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta Poznania o zwrot kwoty 425 zł tytułem zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu samochodu osobowego marki Citroen SAXO 1.5 D, nr rej. [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...] Prezydent Miasta Poznania wyjaśnił, że wysokość opłaty za kartę pojazdu ustala w drodze rozporządzenia właściwy minister infrastruktury. W dacie wystawienia karty pojazdu, tj. w dniu 19 lipca 2004 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), w którym określono wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł. W związku z powyższym brak jest podstaw do zwrotu żądanej kwoty. Jednocześnie poinformowano wnioskodawczynię, że pobranie opłaty jest czynnością materialno-techniczną nie wymagającą wydania decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 18 maja 2009 r. wnioskodawczyni wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i stwierdzenia bezskuteczności czynności w postaci odmowy zwrotu żądanej kwoty i dokonanie jej zwrotu. Następnie pismem z dnia 19 maja 2009 r. organ podtrzymał swoje stanowisko wcześniej wyrażone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiając zwrotu żądanej kwoty. Odmowa zwrotu żądanej kwoty stała się przyczyną wniesienia przez L. D. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi L. D. podniosła, że organ pobrał opłatę na podstawie przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 za sprzeczny z Konstytucją. W związku z powyższym – zdaniem skarżącej – opłata ta utraciła swoją podstawę prawną i jako świadczenie nienależne podlega zwrotowi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu do wyroku Sąd stwierdził, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07, skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tą uchwałą Sąd wskazał, że organ administracji słusznie rozstrzygnął sprawę w innej formie niż decyzja. Od tego rozstrzygnięcia stronie nie przysługiwało odwołanie do organu II instancji, lecz skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez organ administracji. Stąd też Prezydent Miasta Poznania trafnie pouczył stronę o możliwości zaskarżenia powyższego pisma do wojewódzkiego sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej, Sąd I instancji wskazał, iż zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/2004 (opubl. OTK-A z 2006r., Nr 1, poz. 3), który wszedł w życie z dniem 1 maja 2006 r., natomiast Trybunał przede wszystkim wskazał w tym wyroku na niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Niezgodność ta polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Z tego względu przepis ten został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie – w ocenie Sądu I instancji - może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Zdaniem Sądu orzekającego – mimo że Trybunał uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. – przepis ten był sprzeczny z ustawą od samego początku. W związku z tym, że niekonstytucyjny przepis ma rangę niższą niż ustawowa, Sąd orzekający ma prawo odmówić jego stosowania w sytuacji gdy uzna go za niekonstytucyjny. Pogląd ten Sąd I instancji uznał za jednolity zarówno w doktrynie i orzecznictwie, a na jego poparcie przywołał szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto wyjaśniono, że powyższe uprawnienie Sądu nie koliduje z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania danej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona czynność Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009 r. została dokonana bez podstawy prawnej, albowiem dokonano ją na podstawie przepisu, którego zastosowania Sąd ten odmawia. Ponadto Sąd wskazał, iż podejmując decyzję miał również na uwadze fakt, że zaskarżona czynność została dokonana już po utracie mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Nadto Sąd wskazał, że rozstrzygając sporną kwestię miał na uwadze sprzeczność powołanego wyżej przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Kierunek wykładni tego przepisu został wyznaczony przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. C-134/07 (Lex nr 354541). W treści tego wyroku wskazano, że art. 90 Traktatu założycielskiego sprzeciwia się opłacie przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Tym samym Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną czynność i wskazał kierunek w jakim winien się poruszać organ, przy ponownym rozpoznawaniu wniosku skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ – Prezydent Miasta Poznania, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 77 ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez przyjęcie, że przepisy te od początku ich obowiązywania były niekonstytucyjne i organ administracji publicznej nie powinien ich stosować, co narusza podstawowe prawa i obowiązki organu administracji publicznej, * art. 190 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że kompetencje wymienione w tym przepisie nie zostały wyłącznie zastrzeżone na rzecz Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania podług norm przepisanych. Alternatywnie wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. W uzasadnieniu stanowiska organ podniósł, że L. D. uiściła opłatę na podstawie wówczas obowiązującego § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, którą – na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, organ był zobowiązany pobrać. Ponadto wskazał, iż z faktu, że Trybunał Konstytucyjny uznał przedmiotowy przepis za niezgodny z Konstytucją nie oznacza, że wszystkie opłaty pobrane do dnia utraty przez ten przepis mocy obowiązującej, zostały uiszczone bez podstawy prawnej. Podniósł również, że orzekanie przez Sąd na podstawie zakwestionowanego przepisu do daty usunięcia go z systemu prawnego wiąże się ze stosowaniem przez ten Sąd "supernormy intertemporalnej". W tym wypadku przeciwstawienie się przez Sąd woli Trybunału Konstytucyjnego oznacza wkraczanie przez ten Sąd w zakres jego ustawowo zastrzeżonych kompetencji. Ponadto wyjaśnił – przytaczając orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego - że określenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu, z uwagi na konsekwencje finansowe dla budżetu państwa, wiąże sąd meritii, który nie może powtórnie dokonywać analizy skutków dla finansów publicznych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Konkludując organ podniósł, że w dacie uiszczenia przez L. D. na rzecz Prezydenta Miasta Poznania opłaty za kartę pojazdu, istniała podstawa prawna świadczenia w prawie krajowym i nie została uchylona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ze skutkiem prospektywnym, tj. działającym od momentu ogłoszenia. Zatem, z powyższych względów skarga kasacyjna jest uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Przedstawione zaś w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jako nie oparte na usprawiedliwionych podstawach, nie zasługiwały na uwzględnienie. Nieusprawiedliwiony jest bowiem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszeń prawa materialnego tj. art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. jak i art. 77 ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., albowiem sprowadza się on w istocie do zakwestionowania uprawnienia sądów administracyjnych do badania konstytucyjności aktów wykonawczych w procesie sprawowania sądowej kontroli działania administracji publicznej. Zagadnieniu temu poświęcono wiele miejsca w orzecznictwie (stanowisko w tym przedmiocie zostało przedstawione w uzasadnieniu wyroku NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05 opublikowane w ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). Pogląd, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i to również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu, orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażony został wprost w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 (opubl. w "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2007, nr 1, s. 136). Tezę tę wyraził NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1270/08 w sprawie o analogicznym stanie faktycznym jak sprawa niniejsza. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w obecnym składzie pogląd ten podziela, w pełni uznając zasadność jego zastosowania przez Sąd I instancji w rozpoznanej sprawie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08 (niepub.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że to uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc obowiązującą, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Trzeba bowiem odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako pozostawanie danego przepisu w systemie prawnym od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie. Nie można zatem zarzucić Sądowi naruszenia art. 190 ust. 3 Konstytucji, gdy odmawia on stosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z ustawą i Konstytucją. Trzeba jednocześnie stwierdzić, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Należy też zwrócić uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego przyjęte w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. (publ. OSNP 2008, z. 5- 6, poz. 61), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu miał podstawy przy uwzględnieniu przedstawionych motywów wyroku do stwierdzenia bezskuteczności czynności organu rejestrującego pojazd, polegającej na odmowie zwrotu części pobranej opłaty za kartę pojazdu przez przyjęcie, że w tym przypadku § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. nie powinien być stosowany. Zauważyć należy, że opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są w istocie opłatami nienależnymi, co do których zachodzi obowiązek ich uiszczenia. Na podmiocie, który pobrał opłatę w wysokości nienależnej ciąży obowiązek zwrotu nadpłaty. Organy administracji stosownie do treści art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP. wskazuje, że jest ona najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej, co w ocenie Sądu oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Zatem zarzut naruszenia art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. nie jest usprawiedliwiony gdyż Sąd miał podstawy do stwierdzenia bezskuteczności przedmiotowej czynności poprzez przyjęcie, że w tym przypadku zakwestionowany przepis nie powinien być stosowany i to nie tylko z tego powodu, że Trybunał uznał § 1 ust. 1 rozporządzenia za niekonstytucyjny, ale dlatego, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją. To z kolei prowadzi do wniosku, że nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanego wyżej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu, jak i art. 77 ust. 3 i 4 pkt. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, iż przepisy te od początku ich obowiązywania były niekonstytucyjne i organ administracji publicznej nie powinien ich stosować . Sprawa odmowy zwrotu opłaty będąca przedmiotem zaskarżenia do sądu, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swe źródło w art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustanawiającym ten obowiązek oraz w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Z kolei przepis art. 77 ust 4 pkt. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowił podstawę materialnoprawną do wydania wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. przez Ministra Infrastruktury. Nie można przyjąć, analizując zaskarżony wyrok, iż Sąd pierwszej instancji przedstawiał wadliwą wykładnię wskazanych wyżej norm prawa materialnego albo że wadliwie je zastosował. W zaskarżonym wyroku nie przyjęto bowiem, że brak jest podstaw do pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu ale, że nie było podstaw do pobrania jej w wysokości zawyżonej do 500 zł. Stąd zasadnie uznano, że objęta kontrolą sądową czynność Starosty Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., dotycząca odmowy zwrotu z uiszczonej kwoty 500 zł za wydanie karty pojazdu, nadpłaty w wysokości 425 zł dokonana została bez podstawy prawnej w sytuacji gdy prawidłowo zakwestionowano konstytucyjność wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury ustalającego w § 1 ust. 1 tak zawyżoną wysokość przedmiotowej opłaty, przy wykazanej trafnie niekonstytucyjności tych przepisów od początku ich obowiązywania. Tym samym Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał uprawnienie strony do zwrotu pobranej w nieprawidłowej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Reasumując stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).