II SA/Go 814/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu, na który zatrzymano prawo jazdy oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] Starosta, powołując się na przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 155) orzekł o przedłużeniu okresu, na który zatrzymano R.K. prawo jazdy kategorii T ([...].07.1995), B ([...].07.1995), A ([...].07.1995) numer [...] nr druku [...] wydane w dniu [...] lutego 2002 r. przez Starostę, do 6 miesięcy licząc od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] maja 2016 r. włącznie. Decyzji na podstawie art. 102 ust. 1c u.k.p. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] listopada 2015 r. otrzymał informację z Komendy Powiatowej Policji [...], iż w dniu [...] listopada 2015 r. R.K. przekroczył kierując pojazdem samochodowym prędkość o więcej niż 50 km/h w obszarze zbudowanym. Na skutek tej informacji Starosta [...] grudnia 2015 r., działając na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 i 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami oraz 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) wydał decyzję nr [...] o zatrzymaniu R.K. prawa jazdy na okres od [...] listopada 2015 r. do [...] lutego 2016 r. Decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W dniu 23 grudnia 2015 r. do organu wpłynęła kolejna informacja ([...]) o tym, że R.K. [...] grudnia 2015 r. w [...] kierował pojazdem [...] o nr rej. [...], pomimo zatrzymania mu prawa jazdy. Powołując się na treść art. 102 ust. 1d ustawy o kierujących pojazdami organ uznał, że R.K. kierował pojazdem pomimo wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, co uzasadnia przedłużenie okresu zatrzymania prawa jazdy na okres do 6 miesięcy, tj. od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] maja 2016 r. włącznie. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji R.K. wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu odwołania powołał się na brak związania treścią decyzji wydanej, ale nie doręczonej mu przed ponownym zatrzymaniem. Podkreślił, że "wydanie, ogłoszenie i doręczenie aktu to trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki tak procesowe jak i materialne. W ocenie skarżącego prawny skutek decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia i dopiero od tej chwili organ, który ja wydał jest nią związany. W odwołaniu skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności przepisów Prawa o ruchu drogowym i ustawy o kierujących pojazdami. 3. Decyzją z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się m.in. na przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1d ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 138 § 1 pkt 1 na ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. o przedłużeniu okresu zatrzymania prawa jazdy. Po przytoczeniu stanu sprawy organ wskazał, że zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym i w myśl art. 102 ust. 1 c ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 135 k.p.a. organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Jednak jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów art. 102 ust. 1 pkt 4 i art. 102 ust. 1 c ustawy o kierujących pojazdami charakter prawny zaskarżonej decyzji ma wymiar aktu związanego tzn., iż jest decyzją, którą organ jest zobowiązany wydać w każdym przypadku opisanym w hipotezie tej normy prawnej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego za powyższym przemawia również istota spornej decyzji, tj. bezpieczeństwo w ruchu drogowym, które wymaga szczególnej ochrony w kolizji z interesem jednostkowym. Odnosząc się do wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności przepisów Prawa o ruchu drogowym i ustawy o kierujących pojazdami, organ wskazał, iż organ odwoławczy może wstrzymać wykonanie decyzji natychmiast wykonalnej z mocy przepisu ustawy, jeżeli stwierdzi, iż brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że podlega ona natychmiastowemu wykonaniu. W analizowanej sprawie na dzień rozpatrywania wniosku bezspornym jest, iż decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r. jest natychmiastowo wykonalna z mocy przepisu art. 102 ust. 1 c ustawy o kierujących pojazdami. Kolegium wskazało również, że organy administracji państwowej zobowiązane są do stosowania przepisów prawa aktualnie obowiązującego, tym samym nie do przyjęcia jest, żeby na skutek wstrzymania wykonania orzeczenia zakazującego, zaskarżonego do Trybunału Konstytucyjnego, doszło do umożliwienia osobom działającym wbrew przepisom prawa kontynuowania takich czynności. Zasadę ostateczności rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego wprowadziła Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (art. 190 ust. 1). 4. Na powyższą decyzję w terminie R.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Skarżący nie zgodził się z argumentacją orzekającego organu, wskazując dodatkowo, że decyzja nie odnosi się w żaden sposób do jego odwołania. Zdaniem skarżącego SKO nie rozpoznało sprawy co do jej istoty, nie zmierzyło się z podniesionymi w odwołaniu argumentami. Nie ustosunkowało się do kwestii wydania decyzji, doręczenia jej stronom, momentu kiedy decyzja wprowadzona jest do obiegu prawnego. Tymczasem w ocenie skarżącego, podobnie jak wskazywał na to w odwołaniu od decyzji Starosty, prawny skutek decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia i dopiero od tej chwili organ, który decyzję wydał, jest nią związany. Organ administracji jest związany wyłącznie taką decyzją, która została w prawidłowy sposób doręczona lub ogłoszona. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalanie skargi. W odpowiedzi wskazał, że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Wykładnia przywołanego przepisu pozwala na przyjęcie, że ustawodawca odróżnił wydanie decyzji od związania organu tą decyzją. Za datę wydania decyzji uznać należy dzień, w którym decyzja została zaopatrzona we wszystkie niezbędne elementy, które ją statuują, a więc co najmniej oznaczenie organu administracji publicznej, który ją wydał, adresata decyzji, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Co do zasady, datą wydania decyzji jest dzień jej podpisania przez osobę upoważnioną. Zasada związania organu wydaną przez siebie decyzją oznacza natomiast, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy została wydana w dniu [...] grudnia 2015r., zaś skarżący został zatrzymany do ponownej kontroli w dniu [...] grudnia 2015 r., a zatem zachodziła podstawa do wydania decyzji w trybie art. art. 102 ust. 1 d ustawy o kierujących pojazdami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. 7. Trafny jest zarzut skarżącego, że w zaskarżonej skargą decyzji brak jest uzasadnienia prawnego oraz wywodu wskazującego na powtórnie dokonaną analizę sprawy oraz odniesienia do zarzutów zawartych w odwołaniu. Dopiero w odpowiedzi na skargę Kolegium odniosło się do kwestii podniesionych w odwołaniu, a dotyczących rozróżnienia pojęć "wydania decyzji" a wywołania przez nią skutków prawnych w postaci związania organu i strony. W samej decyzji w istocie odniosło się tylko do kwestii wstrzymania wykonalności decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, w kwestii merytorycznej wypowiadając się bardzo lakonicznie i bez związku z odwołaniem na temat art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami i 135 k.p.a. To uchybienie proceduralne nie ma jednak wpływu na wynik sprawy z następujących przyczyn. Instytucję przedłużenia zatrzymania prawa jazdy reguluje art. 102 ust. 1 pkt 1d ustawy o kierujących pojazdami stanowiąc, że jeżeli osoba kierowała pojazdem pomimo wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu jej prawa jazdy na podstawie ust. 1 pkt 4 lub 5 albo zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, starosta wydaje decyzję administracyjną o przedłużeniu okresu, na który zatrzymano prawo jazdy, do 6 miesięcy. Wydawana na podstawie tego przepisu decyzja administracyjna nie ma charakteru uznaniowego lecz jest decyzją, którą organ jest zobowiązany wydać w każdym przypadku opisanym w hipotezie tej normy prawnej. Z wyżej powołanego art. 102 ust. 1 pkt 1d ustawy o kierujących pojazdami wynika, że przepis ten przewiduje dwie odrębne obligatoryjne przesłanki przedłużenia okresu zatrzymania prawa jazdy: pierwszą w przypadku, gdy osoba kierowała pojazdem pomimo wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu jej prawa jazdy na podstawie ust. 1 pkt 4 lub 5 ustawy o kierujących pojazdami oraz drugą, gdy dana osoba kierowała pojazdem pomimo zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wskazuje na to redakcja tego przepisu (użycie spójnika "albo" czyli tzw. alternatywy rozłącznej". 9. W sprawie zachodziła przesłanka druga. W wyniku kontroli drogowej w tym dniu policjant zatrzymał skarżącemu prawo jazdy z powodu przekroczenia przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym (materialnoprawną podstawę zatrzymania prawa jazdy stanowił przepis art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym; prawo jazdy wraz z informacją zostało przekazane Staroście Powiatowemu zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2015 r.). W dniu drugiej kontroli czyli [...] grudnia 2015 r. skarżący kierował zatem pojazdem pomimo zatrzymania prawa jazdy w dniu [...] listopada 2015 r. na podstawie 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym wypełniając tym samym dyspozycję art. 102 ust. 1 pkt 1d in fine ustawy o kierujących pojazdami. Wskazać należy, że regulacja taka jest w pełni uzasadniona celami przepisu którymi są prewencja i bezpieczeństwo powszechne. W takiej sytuacji dywagacje na temat rozróżnienia skutków wydania i doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. są bez znaczenia dla wyniku sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego pozostaje również bez wpływu na wynik sprawy. Ponad powołane wyżej argumenty w odniesieniu do rozwiniętych wywodów skarżącego wskazać należy, że to kierował w dniu [...] grudnia 2015 r. wiedząc przecież, że ma zatrzymane prawo jazdy. 10. Odnosząc się do kwestii konstytucyjności zastosowanych w sprawie podstaw prawnych wyrokiem z dnia 16 października 2016 r. (K 24/15) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym: a) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 konstytucji i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r., b) w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających – ze względu na stan wyższej konieczności – kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 konstytucji. Powyższe orzeczenie nie wpływa na sytuację skarżącego, gdyż nie podnosił on okoliczności usprawiedliwiających przekroczenie dopuszczalnej prędkości z powodu stanu wyższej konieczności. Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).