II SA/Go 814/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. L. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Naczelnika Wydziału Świadczeń Rodzinnych, na podstawie art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 8 i 9 w zw. z art. 2 pkt 16, art. 4, art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm., dalej jako u.p.p.w.dz.): 1. orzeczono, iż w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. M.L. nie przysługiwało, świadczenie wychowawcze na M.L., przyznane decyzją NR [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., 2. ustalono, że w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. M.L. pobrał nienależnie świadczenie wychowawcze na M.L., w łącznej kwocie 9000 zł, i jest zobowiązany zwrócić nienależnie pobrane świadczenie w całości, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, 3. nakazano zwrot kwoty nienależnie pobranego świadczenia określonej w pkt 2, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego, do dnia spłaty. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 22 czerwca 2016 r. M.L. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko – M.L., w treści którego uwzględnił w składzie rodziny - siebie, żonę – I.P.-L. - oraz dzieci – D.L. i M.L.. Organ wyjaśnił, iż D.L., w myśl u.p.p.w.dz., nie przynależy do rodziny M.L., ponieważ wnioskodawca nie wykazał dowodowo, że opieka, jaką sprawuje nad synem, jest porównywalna czasowo do opieki, jaką wobec syna sprawuje matka. Ponadto nie został spełniony warunek posiadania orzeczenia sądu o przyznaniu rodzicom opieki naprzemiennej. Tym samym D.L. nie przynależy do rodziny M.L., a M.L. jest pierwszym dzieckiem wnioskodawcy, w rozumieniu u.p.p.w.dz. W świetle powyższych ustaleń organ uznał, iż świadczenie wychowawcze na M.L. nie przysługiwało od [...] kwietnia 2016 r., a w konsekwencji wypłacone stronie świadczenie w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017r. jest nienależnie pobranym świadczeniem w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.dz., które podlega zwrotowi, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Organ wyjaśnił przy tym, iż warunkiem koniecznym do uznania świadczenia za nienależne, jest pouczenie osoby pobierającej świadczenie o braku prawa do pobierania świadczenia w sytuacji, gdy zaistnieją okoliczności powodujące ustanie lub zawieszenie prawa do tego świadczenia. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie warunek ten został spełniony, gdyż w pouczeniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, został wskazany obowiązek informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia, a także konsekwencje wynikające z art. 25 u.p.p.w.dz., w przypadku gdy świadczenie zostanie pobrane nienależnie. Strona wypełniając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oświadczyła, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do świadczenia wychowawczego. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez M.L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1, art. 2 pkt 12, art. 4, art. 5 ust. 1 i 3, art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.dz., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest odmienna interpretacja przepisów u.p.p.w.dz., która reguluje zasady i warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego, a w szczególności jej art. 2 pkt 16 zawierający definicję rodziny. Zdaniem SKO analiza przepisów u.p.p.w.dz. wskazuje, iż zasadniczo dziecko należy do rodziny rodzica, z którym wspólnie zamieszkuje i który sprawuje nad tym dzieckiem faktyczną opiekę. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której zgodnie z orzeczeniem sądu opiekuńczego, dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy organ stwierdził, iż w świetle wyroku Sądu Okręgowego wykonywanie władzy rodzicielskiej nad D.L. powierzone zostało obojgu rodzicom, przy czym ustalono jako miejsce pobytu małoletniego przy matce. W ocenie SKO oznacza to, że D.L. należy do rodziny matki, a nie do rodziny ojca w rozumieniu art. 2 pkt 16 u.p.p.w.dz. Kolegium wyjaśniło, że z definicji ustawowej rodziny (art. 2 pkt 16) wynika, że odnosi się ona do faktycznego zamieszkiwania. Oznacza to, że dziecko jest członkiem rodziny ojca, matki, opiekuna prawnego albo faktycznego, jeżeli z nim zamieszkuje. Wobec powyższego, w związku z zaistnieniem przesłanki negatywnej uzyskania przez M.L. świadczenia wychowawczego wynikającej z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.dz., za uzasadnione uznało SKO nałożenie na stronę obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w oparciu o art. 25 u.pp.w.dz. Od powyższej decyzji M.L. wniósł skargę, zarzucając naruszenie: 1. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 16 u.p.p.w.dz. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na: a) przyjęciu, iż skarżącemu jako ojcu dziecka nie przysługuje świadczenie, albowiem dziecko nie może być zaliczone do obu rodzin rozwiedzionych małżonków, jeżeli w wyroku rozwodowym nie został zawarty zapis o sprawowaniu opieki naprzemiennej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu pozwala na przyjęcie, iż opieka naprzemienna może mieć miejsce również w sytuacji, gdy sąd w wyroku rozwodowym pozostawia władzę rodzicielską obojgu małżonkom, nie orzeka o kontaktach, natomiast małżonkowie porozumiewają się w przedmiocie sprawowania opieki i faktycznie jest ona wykonywana na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach czasu; b) przyjęciu, iż D.L. nie należy do rodziny M.L., albowiem opieka sprawowana przez M.L. nie odbywa się w porównywalnych okresach czasu, a zdaniem organu wyłącznie symetryczne (równomierne, analogiczne) sprawowanie opieki nad dzieckiem przesądza o uznaniu, iż taki model opieki można uznać za opiekę naprzemienną, podczas gdy prawidłowa interpretacja pojęcia "porównywalny okres" nie oznacza równej ilości czasu spędzanego z dzieckiem przez każde z rodziców, a faktyczne przebywanie z każdym z rodziców w oznaczonym okresie i możliwość brania udziału w codziennym życiu dziecka przez oboje rodziców na równi; c) przyjęciu, iż D.L. należy do rodziny matki w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy również ze względu na to, że w wyroku rozwodowym Sąd ustalił miejsce pobytu przy matce, a można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, podczas gdy orzeczenie o miejscu pobytu ustalenie miejsca zamieszkania dziecka nie ma znaczenia dla przyjęcia, czy dziecko należy do rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy, albowiem oczywistym jest że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania i wyrok rozwodowy nie przewiduje możliwości orzeczenia, że dziecko ma miejsce pobytu/zamieszkania przy obojgu rodzicach, natomiast nie zmienia to faktu, iż opieka może być sprawowana naprzemiennie, a wówczas dziecko należy do rodzin obojga rodziców; 2. art. 22 u.p.p.w.dz. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten wyłącza sprawowanie faktycznej opieki przez oboje rodziców, podczas gdy przepis ten zawiera normę rozstrzygającą, które z rodziców jest uprawnione do otrzymania świadczenia wychowawczego, jeżeli oboje sprawują opiekę faktyczną nad dzieckiem; 3. art. 25 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.dz. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie zwrotu świadczenia, mimo, iż w sprawie nie zaistniały okoliczności powodujące ustanie/zawieszenie/wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, albowiem stan faktyczny od daty złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze przez M.L. nie uległ zmianie; nadto, wnioskodawca nie został pouczony o braku prawa do pobierania świadczenia; 4. art. 7, 8, 11, 77§1 ,80 oraz 107§3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, iż opieka nie jest sprawowana w porównywalnych okresach, pomimo, iż organ nie kwestionował okoliczności, iż wnioskodawca opiekę nad synem sprawuje dwa dni w tygodniu, a nadto, co drugi weekend, tydzień ferii zimowych oraz połowę wakacji i w święta Wielkanocy, co pozwala na przyjęcie wykonywania jej naprzemiennie, a nadto, lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji, nie przedstawienie dowodów, na podstawie których organ uznał, iż przyznane M.L. świadczenie zostało nienależnie pobrane i ma on obowiązek jego zwrotu; nie ustosunkowanie się w sposób wyczerpujący do zarzutów stawianych organowi I Instancji, w tym nie odniesienie się do zarzutów: a) zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 2 pkt 16 u.p.p.w.dz. w brzmieniu innym, aniżeli obowiązujący w dacie składania wniosku, a mianowicie w brzmieniu, jakie ten przepis uzyskał z dniem 1 sierpnia 2017 r.; b) zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 25 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.dz. pomimo, iż odwołujący argumentował brak możliwości zastosowania tego przepisu w okolicznościach sprawy, albowiem nie nastąpiły żadne zmiany o przysługującym mu uprawnieniu, o którym ten przepis traktuje, a nadto, nie został pouczony o braku uprawnień. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego powstałych w toku sprawy, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą ją argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2017.2188 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1302, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2018.2134 j.t., dalej jako p.p.w.d.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Zgodnie z art. 25 ust. 1 p.p.w.d. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane uważa się m.in. świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie (art. 25 ust. 2 pkt 2p.p.w.d.) i to właśnie przyjęły organy jako podstawę rozstrzygnięcia. Uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga zaistnienia dwu przesłanek: po pierwsze - świadczenie zostało przyznane lub też wypłacone; po drugie - podstawą przyznania bądź wypłaty tego świadczenia była jedna ze wskazanych w nim okoliczności: fałszywe zeznania lub fałszywe dokumenty, bądź "świadome wprowadzenie w błąd" przez osobę pobierającą to świadczenie. Pierwsza z tych przesłanek w sposób oczywisty w rozpoznawanej sprawie zachodziła bowiem świadczenie było przyznane i wypłacane. Jeżeli zaś chodzi o drugą przesłankę w orzecznictwie przyjmuje się że "błąd", o którym mowa w przepisie art. 25 ust. 2 pkt 2 p.p.w.d. stanowi następstwo świadomego działania pobierającego świadczenie, determinowanego wolą wywołania przekonania po stronie organu, że zostały spełnione warunki przyznania do niego prawa. Świadomym wprowadzeniem w błąd jest sytuacja, w której osoba ubiegająca się o świadczenie dąży do wywołania mylnego wyobrażenia organu o stanie jego uprawnień lub się na to godzi, podając nieprawdziwe fakty lub zatajając istotne dla sprawy okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., I OSK 2234/14).Wskazuje się przy tym, że prawidłowym pouczeniem w dziedzinie prawa i polityki społecznej jest tylko te, które zostało sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, iż, pozostając w zgodzie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1701/12). W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie ta druga przesłanka nienależnego świadczenia, a więc świadomości skarżącego co do tego, że nie przysługuje mu pobierane świadczenie wychowawcze i w związku z tym świadomego wprowadzenia przez skarżącego w błąd organu nie została wykazana przez organy, na których spoczywał taki obowiązek (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ta świadomość skarżącego musiałaby dotyczyć tego, że na dzień składania wniosku - 22 czerwca 2016 r. jego syn D.L. nie pozostawał pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a tym samym nie mógł w świetle art. 2 pkt 16 ustawy być uznany za członka rodziny skarżącego. Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że pojęcie opieki naprzemiennej weszło do porządku prawnego krótko przed złożeniem przez skarżącego wniosku, a mianowicie w dniu [...] kwietnia 2016 r. wraz z wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ustawodawca wprowadził pojęcie opieki naprzemiennej do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, mimo że pojęcie nie występowało wcześniej w ustawodawstwie i do chwili obecnej nie występuje w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W związku z tym w praktyce orzeczniczej pojawiły się zasadnicze wątpliwości co do tego w jakich sytuacjach można przyjąć, że opieka naprzemienna w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest sprawowana. Przez długi czas w orzecznictwie nie było dominującego stanowiska dotyczącego tego, czy opieka naprzemienna ma wynikać ze stanu faktycznego sprawy, co winien ustalić organ, czy też zawsze powinna wynikać jednoznacznie z orzeczenia sądu powszechnego. Dla przykładu w wyrokach z dnia 14 grudnia 2017 r., I OSK 1378/17 i z dnia 12 kwietnia 2018 r., I OSK 2423/17 Naczelny Sąd Administracyjny za nieprawidłową uznał wykładnię art. 2 pkt 16 u.p.p.w.dz. prowadzącą do wniosku, że ustawodawca przesądził, iż ustalenia w zakresie istnienia bądź nieistnienia opieki naprzemiennej dokonuje orzeczeniem sąd powszechny, a nie organy administracji publicznej. Sąd w wyrokach tych stwierdził, że błędne jest stanowisko, według którego tylko wówczas dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, zgodnie z orzeczeniem sądu, jeżeli zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu. Istotne jest by opieka naprzemienna obojga rodziców była "zgodna z orzeczeniem sądu", a więc nie może zaistnieć wbrew orzeczeniu sądu powszechnego (np. pozbawiającego ubiegającego się o świadczenie wychowawcze władzy rodzicielskiej bądź ustanawiającego zakaz kontaktów tego rodzica z małoletnim dzieckiem). W związku z tym zauważyć należy, iż dotyczący skarżącego wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego z całą pewnością nie wyklucza sprawowania przez niego opieki naprzemiennej nad synem D. (nie jest to bowiem orzeczenie np. pozbawiające władzy rodzicielskiej bądź ustanawiające zakaz kontaktów z dzieckiem). Mając na uwadze tak niejasny stan prawny odnośnie sprawowania opieki naprzemiennej, który wciąż wywołuje rozbieżności w orzecznictwie, trudno przyjąć, że skarżący wiedział jakie będzie przyjęte rozumienie tego pojęcia przez organy orzekające w jego sprawie i mając na uwadze to określone rozumienie, świadomie zamierzał wprowadzić organy w błąd. Nie budzi przy tym wątpliwości, że o takim konkretnym rozumieniu pojęcia "opieki naprzemiennej" skarżący nie został przy składaniu wniosku jednoznacznie pouczony. Organy rozpoznające niniejszą sprawę zamiast wykazać okoliczność świadomego wywołania błędu organu przez skarżącego ograniczyły się do przedstawienia własnego rozumienia art. 2 pkt 16 u.p.p.w.dz. w kontekście sprawowania opieki naprzemiennej, nie chcąc zauważyć, że skarżący mógł mieć usprawiedliwione okolicznościami zupełnie inne rozumienie tego przepisu i co za tym idzie nie można mu skutecznie postawić zarzutu świadomego działania w celu wprowadzenia w błąd organu. Tym samym z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. rozstrzygnęły sprawę niewyjaśnioną dostatecznie, co do stanu świadomego działania skarżącego w celu wprowadzenia w błąd organu. Ponadto orzekające w sprawie organy nie zauważyły zupełnie, że decyzje zostały wydane po obowiązującej od dnia 1 czerwca 2017 r. nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) wprowadzającej przepisy art. 7a i art. 81a k.p.a., w których wyrażono zasady "przyjaznej wykładni" i "przyjaznego" ustalenia stanu faktycznego, mających wpływ na wynik sprawy. Z punktu widzenia celu świadczenia i zdrowego rozsądku istotne w tym kontekście jest również to, czy świadczenie zostało z pożytkiem dla dziecka wykorzystane, a ta kwestia, pozostała zupełnie na uboczu formalnoprawnych rozważań organów. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Ze względu na charakter i stwierdzone uchybienia uchyleniu podlegała również decyzja organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). W ponowionym postępowaniu, ze względu na specyfikę sprawy, organy będą związane przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.), co sprowadza się w szczególności do nakazu zastosowania przyjaznej dla strony wykładni art. 2 pkt 16 p.p.w.d. oraz zakazu rozstrzygania wątpliwości co do świadomego wprowadzenia organu w błąd na niekorzyść strony. Wykazanie świadomości skutkującej przyjęciem sankcjonowanego w art. 25 ust. 2 pkt 2 p.p.w.d. postępowania skarżącego wymaga od organów wykazania prawdziwości przesłanki zawartej w tym przepisie jednoznacznymi dowodami, o ile takie istnieją. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika strony będącego adwokatem w wysokości 480 zł, ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800.) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.