II SA/Go 818/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Zakładu "S" Sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej - PINB) zawiadomił Zakład [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy - niezgodnie z przepisami budowlanymi - wewnętrznej instalacji gazu oraz przebudowy pomieszczenia magazynowego na kotłownię parowo-olejową o mocy 850 kW w [...], na działce nr [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 19994r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm. - dalej ustawa), PINB nakazał inwestorowi -Zakładowi "S" Spółka z o.o.: 1. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie wewnętrznej instalacji gazu oraz przebudowie pomieszczenia magazynowego na kotłownię parowo-olejową o mocy 850 kW w [...], niezgodnie z przepisami budowlanymi, 2. przedłożyć, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, ocenę techniczna wykonanych robót budowlanych. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy, po stwierdzeniu w trakcie kontroli budowy wewnętrznej instalacji gazu oraz przebudowy pomieszczenia magazynowego na kotłownię parową gazowo-olejową o mocy 850 kW w [...] na działce nr [...] - przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy, PINB wymierzył inwestorowi - Zakładowi "S" Spółka z o.o. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w wysokości 50. 000 zł, stanowiącą iloczyn podwyższonej dziesięciokrotnie stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika obiektu budowlanego (w). W uzasadnieniu powyższego postanowienia nr [...] organ wskazał, iż w dniu [...] marca 2009r. w budynku produkcyjnym "S" przeprowadzona została kontrola m.in. pomieszczenia kotłowni. Z powodu nieprzedłożenia przez inwestora w trakcie kontroli dokumentu w postaci projektu budowlanego do decyzji o pozw.oleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazu oraz przebudowy pomieszczenia magazynowego na kotłownię parową gazowo-olejową, przeprowadzona została kolejna kontrola w dniu [...] kwietnia 2009r. W trakcie tejże kontroli, stwierdzono że nie wykonano części robót objętych pozwoleniem na budowę oraz, że kotłownia jest użytkowana - pracuje główny kocioł parowy gazowy. Dalej organ stwierdził, że w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2003r.o pozwoleniu na budowę, inwestor został zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powołując się na przepis art. 59f ust. 1 ustawy, organ przedstawił sposób wyliczenia wysokości kary, przy zastosowaniu współczynnika k = 10,0, gdyż budynek w którym znajduje się kotłownia jest budynkiem produkcyjnym, czyli obiektem XVIII kategorii. Od powyższego postanowienia nr [...] inwestor - Spółka z o.o. Zakład "S" - wniósł zażalenie. Skarżąca spółka podniosła, że stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia zostały wyeliminowane przed otrzymaniem skarżonego postanowienia. Zdaniem inwestora, faktycznie kotłownia nie jest użytkowana, a fakt pracy głównego gazowego kotła parowego w trakcie kontroli, wynikał z awarii dotychczasowych kotłów olejowych i obejmował działania związane z pomiarami i próbami przedodbiorowymi. Celem tychże pomiarów jest między innymi sprawdzenie deklarowanych przez producenta parametrów technicznych kotła przed faktyczną eksploatacją. Skarżąca wskazała na konieczność przeprowadzenia takich prób i pomiarów, które w następnej fazie dają gwarancję prawidłowego rozruchu technologicznego kotłowni, a tym samym w sytuacji pracy zakładu w tzw. " ruchu ciągłym" zapewnia możliwość prowadzenia całodobowego procesu produkcji. Przeprowadzenie takich prób było niezbędne, pomimo tego że mogło sprawić wrażenie działania celowego, niezgodnego z przepisami. Inne działania, które nie gwarantowałyby ciągłości produkcji i dostaw, mogłyby doprowadzić do rynkowej eliminacji zakładu. Skarżąca wskazała, że wymierzona kara jest niewspółmierna, niesprawiedliwa i kłóci się z głoszoną przez rząd Polski zasadą państwa przyjaznego dla inwestorów i przedsiębiorców. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wskazał na treść przepisu art. 55 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego w postaci obiektu przemysłowego, zaliczanego według załącznika do ustawy do kategorii XVIII obiektów, inwestor obowiązany był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W celu uzyskania pozwolenia na użytkowane inwestor powinien złożyć wniosek wraz z odpowiednimi dokumentami, wymienionymi w art. 57 ust. 1-3. Organ wskazał, że o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestor został również poinformowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego, fakt przystąpienia do użytkowania budynku kotłowni bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie, nie budzi wątpliwości. Okoliczności przystąpienia do użytkowania kotłowni potwierdza w szczególności protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2009r. wraz z załączonym do niego materiałem fotograficznym. Nadto sam skarżący nie kwestionuje okoliczności przystąpienia do użytkowania obiektu, co wynika z treści zażalenia. Organ wskazał, iż obowiązek organu nałożenia kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 wynika ze stwierdzenia faktu nielegalnego użytkowania obiektu, nie ma przy tym znaczenia czy przystąpiono do użytkowania obiektu przed, czy po zakończeniu robót budowlanych. Powołując się na treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 787/09, Lex nr 190833, organ przychylił się do zaprezentowanego w tym orzeczeniu stanowiska Sądu, iż wszelkie próby i testy czy też "rozruch technologiczny" związane z funkcjonowaniem obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wiążą się z użytkowaniem obiektu. Powyższa okoliczność, zdaniem organu, stanowi o naruszeniu przez inwestora przepisu art. 55 ustawy. Od postanowienia wydanego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w drugiej instancji, Zakład "S" sp. z o.o., wniósł skargę. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka stwierdziła, że nie zgadza się z poczynionymi ustaleniami faktycznymi oraz zastosowanymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl przepisów art. 134 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie była zasadna. Przepisem prawa materialnego, stanowiącym podstawę wymierzenia skarżącej spółce kary w wysokości 50. 000 zł, był art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wprowadzenie przepisu art. 57 ust. 7 wynika z licznych sytuacji użytkowania obiektów budowlanych bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub bez pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Uwzględniając, iż przepisy art. 54 i 55 ustawy określają warunki, jakie powinny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji gdy wymagana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) lub zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54), to trzeba zauważyć, iż ustawodawca zdecydował się na drodze administracyjnej represjonować prawnie niepożądane zachowania tych inwestorów, którzy z pominięciem przepisów ustawy - Prawo budowlane przystępują do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę. Należy zwrócić uwagę na związany charakter orzeczenia, o jakim mowa w przytoczonym powyżej przepisie art. 57 ust. 7. W wypadku stwierdzenia okoliczności, o jakich tam mowa, organ administracyjny ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości, której sposób wyliczenia wynika z art. 59f ust. 1, a zatem działanie rganu nie opiera się na jego swobodnym uznaniu, lecz wynika z wyraźnego nakazu przepisu ustawy. Organami właściwymi w sprawach, o których mowa w art. 57 ust. 7 są organy nadzoru budowlanego, to jest odpowiednio: powiatowy inspektor nadzoru budowlanego i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (por. art. 80 ust. 2). Zasadniczą okolicznością w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy. Dopiero nie budzące wątpliwości ustalenie, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, daje podstawę do wymierzenia kary o jakiej mowa w art. 57 ust.7 ustawy. Powołanie w treści art. 57 ust. 7 przepisów art. 54 i 55 należy rozumieć w ten sposób, że do użytkowania obiektu można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu zgodnie z wymogami art. 57 (art. 54) lub uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. też wyrok NSA z 9 czerwca 1998r., II SA/Gd 2325/97 niepubl.). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] stycznia 2003r. Starosta wydał decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazu oraz przebudowę pomieszczenia magazynowego na kotłownię parową gazowo-olejową o mocy 850kW, na działce nr [...], (k-3). Okoliczność ta pozostaje poza sporem. Podczas oględzin wewnętrznej instalacji gazowej oraz przebudowy pomieszczenia magazynowego na kotłownię, przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2009r., stwierdzono, że nie zostały wykonane wszystkie roboty objęte pozwoleniem na budowę oraz, że kotłownia jest użytkowana. Obecny przy oględzinach przedstawiciel inwestora, nie wniósł uwag do protokołu oględzin. Okoliczność użytkowania obiektu kotłowni, przy jednoczesnym niewykonaniu wszystkich robót budowlanych, była również podstawą wydania wskazanego na wstępie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...]. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Przepis art. 54 ustawy przewiduje obowiązek zawiadomienia organu o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, natomiast przepis art. 55 stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W tym ostatnim przepisie przewidziano trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji na użytkowanie poprzez: 1. wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia, 2. odesłanie do przepisów ustawy, przewidujących powstanie takiego obowiązku, 3. wskazanie możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Zdaniem Sądu organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy i dokonały właściwej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Słusznie przedmiotowy obiekt został zakwalifikowany jako obiekt budowlany kategorii XVIII - według załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 55 pkt 1 przystąpienie do użytkowania tej kategorii obiektu budowlanego wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nadto nie złożył wniosku, o którym mowa w art. 57 ust. 1, a zatem nie zainicjował postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Ocena okoliczności faktycznych sprawy dokonana przez organy administracyjne ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wynika z niego, że obiekt budowlany, czyli kotłownia wraz instalacją parową gazowo-olejową w dniu oględzin czyli w dniu [...] kwietnia 2009r., była w trakcie eksploatacji. Z pisma H.W. i J.S. z dnia [...] stycznia 2009r, znajdującego się w aktach sprawy, wynika że taki stan miał miejsce również w okresie znacznie poprzedzającym datę przeprowadzonych oględzin obiektu kotłowni. Powyższą okoliczność, to jest fakt użytkowania kotłowni oraz wewnętrznej instalacji grzewczej potwierdził również w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji, sam skarżący. Z treści zażalenia wynika, że obiekt był użytkowany, jednak fakt pracy głównego kotła parowego wynikał z awarii dotychczasowych kotłów olejowych i obejmował zakres prób i pomiarów przedodbiorowych. Należy zauważyć, że okoliczności na które powołała się w treści zażalenia skarżąca spółka nie mogły zostać uwzględnione. Jak wyżej wskazano wobec kategorycznego i jednoznacznego brzmienia przepisu art. 57 ust. 7, okoliczności na które powołała się skarżąca w zażaleniu nie mogły mieć wpływu na ocenę stanu faktycznego sprawy. Uruchomienie głównego gazowego kotła parowego w ramach działań obejmujących próby i pomiary przedodbiorowe, należy zakwalifikować jako przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Nadto argumentację skarżącej w tym zakresie, należy poddać ocenie pod kontem treści wskazanego powyżej pisma H.W. i J.S. z dnia [...] stycznia 2009r., z którego wynika, że urządzenia w kotłowni działały już w okresie wcześniejszym, co wskazywałoby na to, że działanie instalacji grzewczej nie było związane jedynie z przeprowadzeniem prób przedodbiorowych. Nie budzącą jednak w sprawie żadnych wątpliwości jest okoliczność, iż w dniu [...] kwietnia 2009 r. kotłownia była użytkowana. Wysokość wymierzonej skarżącej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, została wyliczona stosownie do treści art. 59 f ustawy. Uwzględnia ona XVIII kategorię obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu (1,0- dla obiektów o kubaturze równej i mniejszej niż 2.500 m3). Należy wskazać, że przepis art. 57 ust. 7 poddany był przez Trybunał Konstytucyjny dwukrotnie ocenie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku z dnia 15 stycznia 2007r. sygn. P 19/06 oraz w wyroku z dnia 5 maja 2009r. sygn. P 64/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność badanego przepisu ze wskazanymi przepisami Ustawy Zasadniczej. Z powyższych względów skarga, jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.