II SA/Go 818/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XXXV/265/2010 w sprawie zatwierdzenia taryfy za przyjęcie ścieków do oczyszczalni w Kolsku I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. 1. Wojewoda jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g, w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z [...] września 2010 r. nr XXXV/262/2010 w sprawie: odbioru ścieków wozami asenizacyjnymi na terenie Gminy oraz uchwałę Rady Gminy z [...] września 2010 r. nr XXXV/265/2010 w sprawie: zatwierdzenia taryfy za przyjęcie ścieków do oczyszczalni. Zarzucając Radzie Gminy podjęcie wskazanych uchwał z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), zwanej dalej u.z.z.w, Wojewoda wniósł o stwierdzenie ich nieważności w całości. 2. Żądania te zawarte w jednej skardze, zostały na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a rozdzielone do odrębnego rozpoznania. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena legalności uchwały Rady Gminy z [...] września 2010 r. nr XXXV/265/2010 w sprawie: zatwierdzenia taryfy za przyjęcie ścieków do oczyszczalni. 3. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone uchwały zostały podjęte na podstawie art. 18 ust. 15 u.s.g i art. 24 ust. 1 u.z.z.w oraz wniosków Komunalnego Zakładu Gospodarczego w sprawie podwyższenia ceny za odbiór ścieków wozami asenizacyjnymi na terenie Gminy oraz w sprawie podwyższenia ceny za przyjęcie ścieków do oczyszczalni. Mocą § 1 uchwały nr XXX/262/10 Rada Gminy zatwierdziła stawkę opłaty za odbiór ścieków wozami asenizacyjnymi przez Komunalny Zakład Gospodarczy na terenie Gminy w wysokości 7,01 zł za 1 m3 + obowiązujący podatek VAT. Z kolei w § 1 uchwały nr XXXV/265/10 postanowiono, iż zatwierdza się stawkę za przyjęcie ścieków do oczyszczalni ścieków w wysokości 2,02 zł za 1 m3 + obowiązujący podatek VAT. Zdaniem skarżącego żaden z przepisów przywołanych w podstawie prawnej powyższych uchwał nie uprawniał Rady Gminy do zatwierdzenia opracowanych przez gminną jednostkę organizacyjną stawek opłat za odbiór ścieków wozami asenizacyjnymi oraz za przyjęcie ścieków do oczyszczalni. Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 u.z.z.w, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust. 2). Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (ust. 5). W myśl definicji zamieszczonej w art. 1 pkt 12 u.z.z.w przez taryfę rozumieć należy zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, z kolei zbiorowe odprowadzanie ścieków to działalność polegającą na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 1 pkt 20). Wojewoda podkreślił, że z § 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886) wynika, że taryfy dla poszczególnych grup odbiorców zawierają cenę za m3 odprowadzonych ścieków w rozliczeniach z odbiorcami za ilość odprowadzonych ścieków, ustaloną na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego lub zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza lub na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody. Zdaniem skarżącego ocena wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewiduje możliwości wprowadzenia taryfy dla odbiorców usług odbioru ścieków dokonywanej przez podmiot, który nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym oraz w inny sposób niż za pośrednictwem sieci kanalizacyjnej, czyli przewodów kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Tymczasem jak wynika z treści uchwał, zatwierdzone przez Radę Gminy taryfy dotyczą podmiotów nie posiadających podłączenia do sieci kanalizacyjnej, których ścieki są odbierane i następnie przyjmowane do oczyszczalni ścieków za pomocą wozów asenizacyjnych. Zatem zatwierdzenie przez Radę Gminy stawek opłat za usługi przekraczające zakres regulacji ustawowej, o której mowa w art. 24 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 20 u.z.z.w w istotny sposób narusza prawo. Na zakończenie skarżący wskazał, że organ stanowiący gminy byłby uprawniony do określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za pozbywanie się z terenu nieruchomości, za pomocą wozów asenizacyjnych, nieczystości ciekłych. Powyższa kompetencja wynika z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). 4. W piśmie z 5 listopada 2010 r. Przewodniczący Rady Gminy wyjaśnił, iż z uwagi na zasadność zarzutów skargi sprawa zostanie przedstawiona na najbliższej sesji Rady Gminy z wnioskiem o uchylenie uchwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani p.p.s.a, ani u.s.g nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. 6. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Według stanowiska piśmiennictwa oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie upłynął ów ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru zaskarżył ją więc do sądu. 7. Ocenie sądu podlega legalność uchwały Rady Gminy z [...] września 2010 r. nr XXXV/265/2010 w sprawie: zatwierdzenia taryfy za przyjęcie ścieków do oczyszczalni. Uchwała ta w § 1 stanowi, iż zatwierdza się stawkę za przyjęcie ścieków do oczyszczalni w wysokości 2,02 zł za 1 m3 + obowiązujący podatek VAT. 8. Zgodnie z art. 1 u.z.z.w określa ona zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym w szczególności zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków reguluje rozdział 4 tej ustawy. Art. 20 ust. 1 przewiduje, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. Z kolei art. 24 ust. 1 stanowi, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. W dalszej części tego przepisu określa się tryb postępowania, przewidujący w szczególności, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedstawia właściwemu organowi wykonawczemu gminy wniosek o ich zatwierdzenie, dołączając między innymi szczegółową kalkulację cen i stawek opłat (ust. 2 i 3), organ wykonawczy dokonuje sprawdzenia taryf i weryfikuje koszty pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4), wreszcie rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf (w terminie 45 dni od złożenia wniosku) bądź o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami (ust. 5). Następnie zatwierdzone taryfy podlegają ogłoszeniu (ust. 7). W art. 2 pkt 12 u.z.z.w (a nie jak błędnie wskazał skarżący w art. 1 pkt 12) zawarta jest definicja taryfy. Zgodnie z tą definicją taryfa oznacza zestawie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Natomiast w pkt 20 tego przepisu (nie zaś jak wskazuje skarżący w art. 1 pkt 20) zamieszczona jest definicja zbiorowego odprowadzania ścieków. Jest to zatem działalność polegająca na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W myśl natomiast § 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają cenę za m3 odprowadzonych ścieków w rozliczeniach z odbiorcami za ilość odprowadzonych ścieków, ustaloną na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego lub zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza lub na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody. Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że ustawodawca nie przewiduje możliwości wprowadzenia taryfy dla odbiorców usług odbioru ścieków dokonywanej przez podmiot, który nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym oraz w inny sposób niż za pośrednictwem sieci kanalizacyjnej. Skoro zatem w zaskarżonej uchwale zatwierdzono taryfę która dotyczy podmiotów nie posiadających podłączenia do sieci kanalizacyjnej, których ścieki są odbierane i następnie przyjmowane do oczyszczalni ścieków poprzez wozy asenizacyjne, to uznać należało, iż zasadne jest stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 24 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 20 u.z.z.w, jako podjęta z przekroczeniem granic delegacji ustawowej. 9. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W niniejszej sprawie przeszkoda taka nie nastąpiła, stosownie do treści art. 94 u.s.g., ponieważ od dnia wydania zaskarżonej uchwały (niebędącej przepisem prawa miejscowego, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2007 r., II OSK 256/07, dostępny w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) nie upłynął rok. Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O tym, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.