II SA/Go 820/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi B.G. i G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] października 2019 r. B.G., G.G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia K.K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję usługową (warsztat motocyklowy) wraz z niezbędną przebudową na dz. Nr [...]. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który uzasadniono tym, że jej wykonanie może spowodować trudne do odwrócenia skutki w aspekcie zmiany sposobu użytkowania obiektu wnioskodawcy – uczestnika, uzyskania dalszych zezwoleń i w konsekwencji posadowienia na nieruchomości wnioskodawcy warsztatu motocyklowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej zwanej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże na podstawie § 2 cyt. art. w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie, organ który wydał decyzję lub postanowienie może wstrzymać z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Natomiast w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, na które wniesiona została skarga, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Należy zaznaczyć, iż zdanie trzecie w/w § 3 wskazuje, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z powyższym podkreślić należy, iż będący przedmiotem rozpoznania w przedmiotowej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy w istocie decyzji wydanej przez Burmistrza z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy na działce Nr [...]. Skarżący uzasadniając wniosek wskazał, wykonanie inwestycji w sposób zgodny z ustalonymi warunkami zabudowy doprowadzi do sytuacji, w której nastąpi trwała zmiana zagospodarowania terenu przez przebudowę budynku gospodarczego i zorganizowanie w nim działalności w formie warsztatu motocyklowego. Niewątpliwie instytucja wstrzymania wykonania decyzji stanowi odstępstwo od reguły, że decyzje ostateczne podlegają wykonaniu. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w rozumieniu art. 61 p.p.s.a. mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu mogą podlegać jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). Podkreślić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmian zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do fizycznej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych w wyniku, których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 606/08 (por. również postanowienie z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II OZ 104/16) decyzja o warunkach zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżących w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych sutków, uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące charakteru decyzji o warunkach zabudowy Sąd oddalił wniosek skarżącego nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia. Na etapie ustalenia warunków zabudowy brak jest jeszcze podstaw do realizacji zamierzenia inwestycyjnego, ingerencji w obiekt, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, chyba że inwestor podejmuje takie czynności na własne ryzyko. Z uwagi na powyższe, zgodnie z treścią art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.