II SA/Go 820/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B.G. i G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących B.G. i G.G. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r K.K. wystąpił do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję usługową (warsztat motocyklowy, sklep), na działkach numery ewidencyjne [...]. Określając planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy oraz zagospodarowania terenu (w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów, obsługę komunikacyjną, parkingi) inwestor wskazał, iż teren zabudowany jest budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Budynek mieszkalny - funkcja bez zmian. Budynek gospodarczy - zmiana na funkcję usługową. Określając dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko wnioskodawca wskazał, że będzie to warsztat motocyklowy, jednak nie przewiduje się lakierni, nie przewiduje się instalacji do produkcji lub montowania pojazdów i do powierzchniowej obróbki metali z zastosowaniem procesów chemicznych lub elektrolitycznych lub też z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych. 1.1. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ I instancji wszczął postępowanie oraz pouczył strony o możliwości czynnego w nim udziału. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji został przesłany do uzgodnienia Staroście [...], Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgodnił przedmiotowy projekt w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Pozostałe organy nie zajęły stanowiska. 1.2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Burmistrz ustalił K.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję usługową (warsztat motocyklowy) wraz z niezbędną przebudową, na dz. nr [...], dopuszczając w ramach inwestycji zgodnie z wnioskiem lokalizację usług handlu o powierzchni sprzedaży do 50 m2. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że dla obszaru, którego dotyczy wniosek nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty inwestycją nie jest terenem zamkniętym, zatem organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest Burmistrz. Inwestycja nie będzie polegała na lokalizacji nowej zabudowy, a jedynie na zmianie sposobu użytkowania i niezbędnej przebudowie istniejącej już zabudowy gospodarczej, dlatego bezcelowe stało się analizowanie wskaźników i formy architektonicznej zabudowy, bowiem w wyniku inwestycji nie dojdzie do zmiany parametrów istniejącej zabudowy. Organ I instancji określił, że głównym zadaniem w postępowaniu administracyjnym było zbadanie czy planowane zamierzenie jest dopuszczalne w odniesieniu do wymagań dotyczących kontynuacji funkcji. W uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że zasady "kontynuacji funkcji" oraz "dobrego sąsiedztwa", określone art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej u.p.z.p.) odgrywają kluczową rolę w zagospodarowaniu przestrzeni stanowiąc pierwszą przesłankę, którą należy spełnić przy ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie organu I instancji, powołującego się na orzecznictwo, zasady te nie stoją na przeszkodzie lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz nie narzucają bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Dlatego pojęcie kontynuacji funkcji można rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. 1.3. Organ I instancji wskazał, że teren inwestycji sąsiaduje z działkami, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, przy czym inwestycja nie będzie polegała na lokalizacji nowej zabudowy, a jedynie na zmianie sposobu użytkowania i niezbędnej przebudowie istniejącej już zabudowy gospodarczej. Teren objęty inwestycją posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej krajowej nr [...] - dz. nr [...]. Zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Teren objęty wnioskiem nie jest objęty ochroną środowiska naturalnego jako Natura 2000 i nie przewiduje się oddziaływania negatywnego na te obszary w przypadku realizacji inwestycji. Inne formy ochrony przyrody na terenie nie występują. Na terenie tym nie występują obiekty lub obszary wpisane do rejestru zabytków lub ujęte w ewidencji zabytków. Nie stwierdzono występowania stanowisk archeologicznych. Grunty objęte inwestycją stanowią natomiast tereny mieszkaniowe oraz grunty orne klasy V i nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. 1.4. Dalej organ I instancji wskazał, że w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) sporządzono analizę warunków zabudowy. W celu ustalenia parametrów dla nowej zabudowy, określono front działki - ustalono, że w tym przypadku jest to granica pomiędzy terenem objętym inwestycją, a dz. nr [...] (drogą krajową nr [...]) i wynosi 69 m. Organ I instancji wskazał, że wyznaczył granice obszaru objętego analizą w odległości 207 m (3 x 69 m), spełniając tym samym warunek § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przyjmując podane wyżej rozumienie zasad organ I instancji wskazał, że zabudowa w obszarze analizowanym stanowi zabudowę mieszkalną, w tym zabudowę zagrodową (np. dz. [...]) oraz zabudowę garażową i gospodarczą (np. dz. [...]). Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie (dz. [...]) zlokalizowana jest funkcja usługowa - usługi turystyki (zajazd). Zabudowa w obszarze analizowanym jest stosunkowo rozproszona, a sama inwestycja ma być zlokalizowana poza ścisłą i zwartą zabudową miejscowości, w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej. Zarówno istniejąca już w obszarze analizowanym funkcja rolnicza (zabudowa zagrodowa) oraz usługowa (turystyka), jak i planowane usługi (warsztat motocyklowy i sklep z częściami motoryzacyjnymi), niosą za sobą pewne uciążliwości dla sąsiedztwa (podobnie zresztą jak bliskie sąsiedztwo drogi krajowej - duże natężenie ruchu). Jednakże nie są to funkcje ze sobą sprzeczne, których nie można ze sobą pogodzić. Z tych względów, zdaniem organu, zachodziły przesłanki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem. 2. Od decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożyli B.G. i G.G., zarzucając jej: 1) obrazę prawa procesowego, która miała wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.), przez ich niezastosowanie polegające na niewyjaśnieniu pełnego stanu faktycznego sprawy, w zakresie ustalenia, czy planowana przez wnioskodawcę inwestycja (warsztat motocyklowy) nie spowoduje nadmiernej uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym odwołujących się przede wszystkim w zakresie hałasu, intensyfikacji zużycia istniejącej infrastruktury drogowej oraz estetyki przestrzennej i nie będzie powodować zagrożenia dla środowiska naturalnego, a to ze względu na możliwość jego zanieczyszczenia spalinami lub substancjami płynnymi, które mogą się przedostać do gleby (np. olej), a nadto czy warsztat motocyklowy posadowiony w sąsiedztwie istniejącej już i będącej przedmiotem własności odwołujących zabudowy gastronomiczno-hotelowej nie będzie miał negatywnego wpływu na możliwość osiągania przed odwołujących się dochodu, 2) obrazę prawa procesowego, która miała wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 89 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, wyrażające się w nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej pomimo, że w sprawie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, to jest wyjaśnienia zakresu planowanej przez wnioskodawcę inwestycji oraz ustalenia warunków jej przeprowadzenia i późniejszego wykonywania działalności usługowej, przy uwzględnieniu inwestycji odwołujących się już istniejącej, 3) obrazę prawa materialnego, to jest naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w odstąpieniu od określenia wnioskodawcy wymogów w zakresie hałasu emitowanego w związku z planowaną inwestycją oraz wymogów ochrony środowiska. Z tych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie wniosku o ustalenie warunków zabudów. 3. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. 3.1. W rozważaniach tej decyzji Kolegium przedstawiło charakterystykę prawną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i treść decyzji organu I instancji. Stwierdziło, że złożony wniosek odpowiadał wymogom wynikającym z przepisów prawa materialnego, a wydana decyzja spełnia wymogi wynikające z art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., dotyczące analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wyniki analizy, zdaniem Kolegium dokonane na prawidłowo wyznaczonym obszarze, odpowiadają wymogom rozporządzenia wykonawczego, w szczególności jego § 3 i § 9. Inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 u.p.z.p. W postępowaniu uzyskano wszystkie wymagane uzgodnienia i nie występują inne ograniczenia lub obowiązki. Kolegium wskazało, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji informował strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, oraz wnoszenia uwag, z czego skarżący nie skorzystali i sformułowali swoje zastrzeżenia dopiero w odwołaniu od decyzji. 3.2. Odnosząc się do dokonanej przez organ I instancji oceny inwestycji pod kątem spełnienia przez nią zasad określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Kolegium wskazało, że z uwagi na charakter inwestycji, tj. zmianę sposobu użytkowania istniejącego już budynku, bez ingerencji w jego parametry zewnętrzne, wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu "dobrego sąsiedztwa" powinny być faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Przedstawiając szeroką doktrynalną i orzeczniczą charakterystykę zasady "dobrego sąsiedztwa" podkreśliło, że jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji, zgodnej z funkcją dominującą. Na tej zasadzie uznaje się za spełniony warunek kontynuacji funkcji przy wprowadzeniu np. w terenie zabudowy mieszkaniowej, służących mieszkańcom i zaspokajaniu ich codziennych potrzeb, punktów handlowych, usługowych lub rzemieślniczych. Podkreśliło, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. 3.3. Kolegium, za organem I instancji wskazało, że zabudowa w obszarze analizowanym stanowi zabudowę mieszkalną, w tym zabudowę zagrodową (np. dz. [...]) oraz zabudowę garażową i gospodarczą (np. dz. [...]). Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie (tj. na dz. [...] należącej do odwołujących) zlokalizowana jest funkcja usługowa - usługi turystyki (zajazd). Zabudowa w obszarze analizowanym jest stosunkowo rozproszona, a sama inwestycja ma być zlokalizowana poza ścisłą i zwartą zabudową miejscowości, w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej. Zarówno istniejąca już w obszarze analizowanym funkcja rolnicza (zabudowa zagrodowa) oraz usługowa (turystyka), jak i planowane usługi (warsztat motocyklowy i sklep z częściami motoryzacyjnymi) niosą za sobą pewne uciążliwości dla sąsiedztwa (podobnie zresztą jak bliskie sąsiedztwo drogi krajowej - duże natężenie ruchu). Jednakże nie są to funkcje ze sobą sprzeczne, których nie można ze sobą pogodzić. Wobec powyższego Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji i stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. 3.4. Kolegium dostrzegło jednak konieczność doprecyzowania wniosku w celu ustalenia, czy inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p. - co wnioskodawca uczynił pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Mając na uwadze to, że planowana inwestycja polegać będzie wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania istniejącego już budynku gospodarczego, zaś wnioskodawca przedstawił kopie obowiązujących umów oraz posiadanych promes, w których wskazano parametry istniejącej infrastruktury, oraz zadeklarował, że zapotrzebowanie w zakresie energii elektrycznej, wody oraz odprowadzania ścieków nie ulegnie zmianie, Kolegium stwierdziło, że inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. 3.5. Odnosząc się do zarzutu intensyfikacji zużycia istniejącej infrastruktury drogowej i hałasu wskazało, że na terenie objętym inwestycją nie ma infrastruktury, która mogłaby być niszczona. Poza tym inwestycja nie polega na lokalizacji nowej zabudowy, a "na użyciu" już istniejącej o powierzchni zabudowy 67 m2, na której trudno byłoby zorganizować warsztat i sklep generujący duży ruch pojazdów, który znacznie obciążył by nawierzchnie drogi dojazdowej. Hałas generowany przez warsztat jest mniej uciążliwy od drogi krajowej ponadto nie jest to kwestia oceniana na etapie postępowania dotyczącego warunków zabudowy. 4. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego B.G. i G.G. zarzucili: 1)naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażające się w zaniechaniu zawiadomienia pełnomocnika skarżących o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i uniemożliwieniu zajęcia stanowiska, co stanowi podstawę wznowienia postępowania, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, wyrażające się w odstąpieniu od podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w zakresie ustalenia, czy planowana przez wnioskodawcę inwestycja (warsztat motocyklowy) nie spowoduje nadmiernej uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 89 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, wyrażające się w nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej pomimo, że w sprawie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, to jest wyjaśnienia zakresu planowanej przez wnioskodawcę inwestycji oraz ustalenia warunków jej przeprowadzenia i późniejszego wykonywania działalności usługowej, przy uwzględnieniu inwestycji odwołujących się już istniejącej, co miało wpływ na wynik sprawy, to jest wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję wcześniejszą, 4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w odstąpieniu od określenia wnioskodawcy wymogów uwzględniających aspekt kontynuacji funkcji, cech i wskaźników zagospodarowania terenu oraz co do intensywności jego wykorzystania. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zwrot kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego) według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały rozwinięte. 5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 7. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły powoływane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe koresponduje z art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 8. Kwestie te, za wyjątkiem punktu 1, o którym to mowa będzie w kolejnych punktach uzasadnienia nie są w sprawie sporne, a zgodność obu decyzji z wymogami stawianymi przez powołane przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 nie budzi w ocenie sądu wątpliwości. Prawidłowo i zgodnie z prawem organy ustaliły i wykazały zgodność decyzji z warunkami, o których mowa była w punktach 1.3 oraz 3.1. niniejszego uzasadnienia. Sąd podziela ocenę Kolegium co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz prawidłowości dokumentów stanowiących podstawę dokonania tejże analizy. Za niezasadne uznaje sąd zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące ograniczenia prawa skarżących do udziału w niniejszym postępowaniu. Udział ten został pod każdym względem zagwarantowany i jego bezpośrednią konsekwencją było zgłaszanie przez skarżących uwag do stanowisk organów oraz środków zaskarżenia. Już w postępowaniu odwoławczym byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Do kwestii tych i zarzutów podniesionych przez skarżących ustosunkowało się w pełnym zakresie Kolegium. To, że ostateczna ocena prawna organu jest odmienna od stanowiska skarżących nie jest kwestią naruszenia standardów proceduralnych, lecz merytoryczną osią sporu. Dodać też w tej części rozważań należy, że sąd podziela ocenę Kolegium, że zarzuty podnoszone w odwołaniu (powielone w skardze) dotyczące uciążliwości, hałasu i oddziaływania inwestycji nie są objęte przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać. Podkreślić przy tym należy, że warunkiem, od którego bezwzględnie zależy możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, jest prawidłowa analiza urbanistyczna. Należy bowiem badać wpływ planowanej, konkretnie dającej się zidentyfikować, inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość, zaś zamierzenie inwestycyjne jako nowy niekolidujący z taką całością element. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna i to głównie z punktu widzenia zachowania istniejącego ładu przestrzennego (urbanistycznego). Zatem takie kwestie, które przede wszystkim akcentuje skarga, są istotne już dla następnego etapu inwestycyjnego: pozwolenia na budowę lub pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Również kwestia ewentualnej utraty dochodu nie mieści się w zakresie przedmiotu niniejszego postępowania. Z kolei podnoszona wśród zarzutów głównych kwestia rozprawy administracyjnej również nie śwaidczy o wadliwości procedowania, bowiem nie wiadomo czemu taka rozpraw miałby służyć skoro stan faktyczny oraz zakres sporu można ustalić bez trudności bez potrzeby takiej rozprawy. Najważniejszym bowiem elementem tego stanu jest analiza urbanistyczna, a jeśli chodzi o obiekty zaangażowanych w tym postępowaniu stron, tj. inwestora i skarżących, taka analiza została dokonana. 9. Rzeczywistym i wymagającym głębszego rozważenia problemem kontrolowanej przez sąd sprawy jest natomiast rozstrzygnięcie czy wnioskowana funkcja może być uznana za kontynuację dotychczasowych funkcji zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym lub jej funkcjonalne dopełnienie. Kwestia ta wiąże się z omówioną w punkcie 1.2 i 2.2. niniejszego uzasadnienia "zasadą dobrego sąsiedztwa". Charakterystyka tej zasady i jej aspekty zostały szeroko przedstawione w uzasadnieniach obu decyzji i nie ma potrzeby ich powielenia. Należy jednak odnieść ją do realiów sprawy. Z ustaleń oraz rozważań obu organów wynika, że planowana funkcja w obszarze analizowanym nie występowała. Kolegium, za organem I instancji wskazało, że zabudowa w obszarze analizowanym stanowi zabudowę mieszkalną, w tym zabudowę zagrodową (np. dz. [...]) oraz zabudowę garażową i gospodarczą (np. dz. [...]). Nadto w bezpośrednim sąsiedztwie, na działce nr [...] należącej do skarżących, znajduje się zajazd (funkcja usługowa - usługi turystyki). Wskazano także, że zabudowa w obszarze analizowanym jest stosunkowo rozproszona, a sama inwestycja ma być zlokalizowana poza ścisłą i zwartą zabudową miejscowości, w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej. Z wywodu organów wynika, że planowana funkcja jako warsztatu stanowi dopuszczalne uzupełnienie oraz kontynuacje dotychczasowych funkcji zabudowy usługowej, występującej na obszarze analizowanym. Na poparcie takiej możliwości interpretacyjnej organy szeroko powołały orzecznictwo. Jednak zwrócić należy uwagę na to, źródła z których pochodzą wyimki lub tezy przytoczone przez organy kształtowały się na konkretnych stanach faktycznych, czasem podobnych, a czasem zupełnie odmiennych do stanu analizowanego w rozpatrywanej sprawie. To jednak, jaki ma być prawidłowy wynik sprawy zależeć musi od konkretyzacji w odniesieniu do danego jednostkowego stanu faktycznego. Ten zaś budzi w ocenie sądu wątpliwości. Jak wynika bowiem z cytowanych wyżej ustaleń organy dokonały wybiórczej charakterystyki działek zabudowanych, wymieniając przykładowo trzy działki oraz działkę, na której jest zajazd. Z obszaru analizowanego wynika, że zabudowanych działek jest więcej, ale na tyle mało, że bez trudu można ustalić i opisać funkcję każdej z nich. Nie wiadomo też, dlaczego dokonano opisu takich działek jak np. działki [...], a pominięto opis działek zabudowanych nr [...], znajdujących się bliżej terenu inwestycji. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że analiza urbanistyczna winna zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowym (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17, CBOSA). Taka ścisłość nie byłaby wymagana gdyby projektowana inwestycja była zgodna z dominującą funkcją zabudowy w analizowanym obszarze. Tak jednak nie jest, bowiem jedyną funkcją usługową z opisanych przez organ jest zajazd, który jak wynika z analizy stanowi wyjątek od pozostałych funkcji. W takiej sytuacji, gdy brak jest pełnych ustaleń nie da się jednoznacznie zweryfikować tezy organów, że w sprawie można mówić o kontynuacji funkcji, przez co należy rozumieć uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Tylko na tej zasadzie, jak przyznaje samo Kolegium, można dopuścić wprowadzenie na terenie zabudowy mieszkaniowej innych funkcji jako służących mieszkańcom i zaspokajaniu ich codziennych potrzeb. 10. Wskazać też należy, że koncepcja rozszerzającej wykładni zasady "dobrego sąsiedztwa" oparta na swobodzie inwestowania budzi wątpliwości. Mają one mocne oparcie w tym, że to plan zagospodarowania przestrzennego i jego postanowienia, będące "przełożeniem" woli społeczności lokalnej na akt prawa miejscowego, ma być co do zasady źródłem i podstawą ładu przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy zawsze jest tylko wyjątkiem, który jako wyjątek nie powinien być rozszerzany. Zwraca się na to uwagę w orzecznictwie podkreślając, że ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, CBOSA). Zasada "dobrego sąsiedztwa" wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W orzecznictwie zwraca się również uwagę na to, że przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej", gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Stąd należy dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, przede wszystkim przez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny sposób użytkowania obiektu. Rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. W tym przypadku należało zatem porównać funkcje zajazdu i warsztatu odnosząc się szczegółowo do tego jak takie funkcje, a ściślej ich wykorzystywania, korelują lub nie korelują ze sobą oraz z innymi funkcjami w obszarze analizowanym funkcji, w tym przede wszystkim funkcją dominującą. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego na warsztat musi być więc oceniania z uwzględnieniem potrzeby zachowania równowagi w zakresie kontynuacji funkcji i zabudowy. Zbyt szerokie pojmowanie kontynuacji lub uzupełnienia funkcji prowadzić może do zupełnej zmiany charakterystyki zabudowy w danym terenie. Każda następna dopuszczona funkcja, inna niż dominująca, uzasadnia bowiem kolejne odstępstwo, które w konsekwencji zmienia zastany ład przestrzenny na danym terenie. Dlatego, w ocenie sądu, należy mieć wzgląd na to, czy nowa funkcja wpisuje w dominującą funkcję zabudowy w analizowanym obszarze i czy pozostaje w ścisłej korelacji z ewentualnymi funkcjami uzupełniającymi już tam istniejącymi. To zaś, o czym była mowa, wymaga pełnej i szczegółowej analizy terenu. 11. Z tych względów, wobec naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p (zbyt szeroko intepretowanego), należało uwzględnić skargę, mimo, że większość jej zarzutów nie było zasadnych. Uchybienia te mogły mieć bowiem lub miały wpływ na wynik sprawy, co prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). W sprawie nie zachodziła natomiast przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i zarzut w tym zakresie jest oczywiście chybiony. Ze względu na konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej z uwzględnieniem prawidłowo rozumianej kontynuacji funkcji i uzupełnienia dotychczasowej zabudowy, należało uchylić również decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). W ponowionym postępowaniu organ będzie związany dokonaną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach, wobec uwzględnienia zasady skargi, orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 p.p.s.a.