II SA/Go 822/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego z dnia [...] listopada 2010 r. pozostawało postanowienie, działającego w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. (znak [...]). Wyrokiem z 10 lutego 2011 r. ( sygn. akt I SA/Go 1272/10 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji. W wyniku skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 996/11, uchylił wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 stycznia 2011 r., przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił następujące okoliczności, wynikające z akt administracyjnych sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział, po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego od ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. o objęciu K.K. ubezpieczeniami społecznymi, odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji ostatecznej. Decyzja organu I instancji została doręczona Prokuratorowi Okręgowemu w dniu 19 maja 2010 r. wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia w terminie 14 dni od jej otrzymania odwołania do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału. W dniu 28 maja 2010 r. Prokurator Okręgowy wniósł - za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału - odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2010 r., kierując je do Sądu Okręgowego – Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przez ZUS Oddział przekazane Sądowi Okręgowemu w dniu 2 czerwca 2010 r. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt [...] Sąd Okręgowy przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu do rozpoznania sprawy. Akta Sprawy zostały przesłane Prezesowi ZUS-u w dniu 2 września. Prezes ZUS-u przekazał sprawę do załatwienia Dyrektorowi Oddziału ZUS-u. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., działający w imieniu i na podstawie imiennego upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zastępca Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stwierdził uchybienie przez Prokuratora Okręgowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Powołując się na przepisy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( tj. z 2009 r., Dz.U. Nr 205, poz. 1585 ze zm. ) w związku z art. 134 i 129 § 2 Kpa wskazał, iż w sytuacji gdy decyzja z dnia 18 maja 2010 r. została doręczona Prokuratorowi w dniu 19 maja 2010 r. termin do wniesienia od niej odwołania upłynął w dniu 2 czerwca 2010 r. Zgodnie bowiem z pouczeniem odwołanie przysługiwało do Prezesa ZUS-u w terminie 14 dni od jej otrzymania. Wprawdzie Prokurator wniósł odwołanie w 23 maja, jednakże skierował je do Sądu Okręgowego. Sąd zaś postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2010 r. przekazał sprawę Prezesowi ZUS-u jako organowi właściwemu do jej rozpoznania. W takiej sytuacji wobec braku wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należało stwierdzić jego uchybienie. W skardze na wskazane postanowienie Prokurator Okręgowy zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 134 Kpa w zw. z art. 129 § 2 Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na wadliwym uznaniu, iż przesłanie odwołania w trybie pośrednim w terminie 14 dni od otrzymania decyzji do organu, który wydał decyzję i na podstawie art. 133 Kpa przekazał je "organowi odwoławczemu" nastąpiło z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. W motywach skargi Prokurator podniósł, iż organ rentowy I instancji powinien, zgodnie z dyspozycją art. 133 Kpa, w przypadku stwierdzenia niewłaściwości rzeczowej organu do rozpoznania odwołania, przesłać je właściwemu organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Ponadto organ administracji publicznej ma obowiązek badania z urzędu swojej właściwości do załatwienia sprawy, a w przypadku uznania się niewłaściwym niezwłocznie przekazać podanie strony do organu właściwego – tj. Prezesa ZUS, czego nie uczynił. W ocenie Prokuratora powyższe wskazuje, iż nie uchybił on terminowi do wniesienia odwołania. Powołanym uprzednio wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. skargę oddalił. Sąd wywiódł, iż pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji organu z dnia [...] maja 2010 r. Prokurator Okręgowy skierował odwołanie do innego organu niż w nim wskazany. W takiej zaś sytuacji organ prawidłowo, kierując się dyspozycją art. 133 Kpa, przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu wskazanemu w odwołaniu przez Prokuratora, czyli Sądowi Okręgowemu. Zasadnie zatem w takiej sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział na podstawie art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji. Uchylając, w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku z dnia wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. wywiódł, że wskazane przepisy – art. 129 § 1 i 2, art. 133, art. 127 § 2 i art. 134 Kpa umieszczone są w Rozdziale 10 – "Odwołania", który z kolei znajduje się w Dziale II tego Kodeksu – "Postępowanie". W Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego znajduje się także Rozdział 1 – "Wszczęcie postępowania", gdzie umieszczony jest przepis art. 65 § 1 i 2 Kpa. Wskazał, że postępowanie administracyjne – realizujące zasadę dwuinstancyjności – w jego fazie po wniesieniu zwykłego środka zaskarżenia decyzji, a więc na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji, zostało uregulowane w przepisach usystematyzowanych w oddzielnej jednostce redakcyjnej wyższego stopnia, co jest uzasadnione odmiennością tych przepisów w odniesieniu do przepisów o postępowaniu pierwszoinstancyjnych. Co więcej, w postępowaniu przed organami odwoławczymi, w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 Kpa., przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji mają jedynie odpowiednie zastosowanie (art. 140 Kpa). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść normy prawnej zawartej w przepisie art. 129 § 1 Kpa w zw. z § 2 tego artykułu, w zakresie w jakim określa obowiązki strony postępowania administracyjnego, która chce skorzystać z przysługującego jej prawa do zaskarżenia decyzji, jest jasna i wyraża się w nakazie wniesienia odwołania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie) za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Istotne jest przy tym to, że ustawodawca w omawianym przepisie ustanowił zasadę pośredniego trybu wnoszenia odwołań, co oznacza, iż odwołanie musi być wniesione za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, a właściwy organ odwoławczy może przystąpić do rozpoznania odwołania wówczas, gdy organ pierwszej instancji prześle odwołanie temu organowi. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że wniesienie odwołania przez Prokuratora Okręgowego w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, odpowiada wymaganiom określonym w przepisie art. 129 § 2 Kpa. Ponadto wskazał, iż od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. NSA podzielił pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10 podkreślił jednakże, że wobec treści przepisu art. 58 § 4 ppsa akceptacja powyższego poglądu nie może spowodować pozbawienia strony prawa do sądu , a sąd administracyjny ponownie rozstrzygając sprawę obowiązany będzie dodatkowo uwzględnić skutki prawne wynikające z prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...] ). W toku ponownego rozpoznania sprawy strony nie zmodyfikowały swych dotychczasowych stanowisk. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przytoczony przepis wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wskazany w art. 190 ppsa zwrot "związany wykładnią prawa" pozwala wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne jak i procesowe. Mając na uwadze omówiony wyżej art. 190 ppsa, podzielić należało w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. W konsekwencji więc zachodziły podstawy do uznania, że zaskarżone postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] października 2010 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W sprawie pozostawało bezsporne, iż decyzją z dnia [...] maja 2010 r. ZUS Oddział odmówił stwierdzenia nieważności swej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. o objęciu ubezpieczeniami społecznymi K.K.. Decyzja z [...] maja 2010 r., zawierająca pouczenie o możliwości odwołania się od niej w terminie 14 dni do Prezesa ZUS-u za pośrednictwem ZUS Oddział, została doręczona Prokuratorowi Okręgowemu dnia 19 maja 2010 r., a więc ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 2 czerwca 2010 r. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – powoływanej jako: Kpa), odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie (nie było to zresztą sporne między stronami), że odwołanie Prokuratora od decyzji organu I instancji za pośrednictwem ZUS Oddział, wpłynęło do organu w dniu 31 maja 2010 r. (nadane 23 maja 2010 r.), a więc z zachowaniem obowiązującego 14-dniowego terminu. Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 133 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (art. 132 Kpa), przy czym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 Kpa). W myśl natomiast art. 17 pkt 3 Kpa, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 tego artykułu, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Nie ulega wątpliwości, że to do organu, za pośrednictwem którego wniesiono odwołanie, należy ustalenie właściwego organu odwoławczego w konkretnej sprawie i przekazanie odwołania wraz z aktami celem jego rozpoznania. Sam fakt oznaczenia w odwołaniu przez odwołującego się organu odwoławczego nie zwalnia organu I instancji od obowiązku ustalenia właściwego organu odwoławczego, a więc organu, który na podstawie stosownej normy kompetencyjnej jest organem właściwym do rozpoznania odwołania. W okolicznościach sprawy dla uznania zasadności skargi decydujące znaczenie zatem miała okoliczność, iż skarżący dochował zarówno terminu do złożenia odwołania, jak i obowiązującego trybu pośredniego jego wnoszenia, tj. za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Okoliczności te stały na przeszkodzie uznaniu, iż – jak to wadliwie uczynił Prezes ZUS-u w zaskarżonym akcie – doszło do uchybienia przez Prokuratora Okręgowego terminu w złożeniu odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na treść art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), zgodnie z którym decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W uchwale z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10, Lex nr 738185, Sąd Najwyższy stwierdził, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W konsekwencji więc – jak okazało się to w świetle późniejszej uchwały Sądu Najwyższego - odwołanie Prokuratora Okręgowego zasadnie adresowane było do Sądu Okręgowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Wyposażenie sądu ubezpieczeń społecznych w kompetencję merytorycznego rozstrzygania spraw z ubezpieczenia społecznego dotyczy każdej sprawy, także sprawy wynikającej z odwołania od decyzji w przedmiocie unieważnienia decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 ustawy systemowej. Tak też uznał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1464/11, Lex nr 1126329. Jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy decydujące znaczenie dla trybu i organu właściwego dla rozpoznania odwołania od decyzji ma przepis art. 58 § 4 ppsa oraz fakt pozostawania w obrocie prawnym prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...] sierpnia 2010r. w sprawie o sygn. akt [...] o przekazaniu sprawy do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu jej do rozpoznania. Podkreślenia wymaga, iż zostało ono wydane na podstawie przepisu art. 464 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), zwanej jako Kpc. Ma charakter postanowienia kończącego postępowanie w sprawie w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Nie ma zatem do niego zastosowanie przepis art. 359 § 1 Kpc, zgodnie z którym postanowienia nie kończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. Z omówionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.