II SA/Go 835/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz,, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi I.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie właściwości rzeczowej organu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu pisma I.Z. z dnia [...] lipca 2005 r., na podstawie art. 66 § 3 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekło o uznaniu się niewłaściwym rzeczowo i odesłaniu pisma wnoszącemu. W uzasadnieniu organ wskazał, że I.Z. zwrócił się z żądaniem o wezwanie Rady Gminy do podjęcia czynności prawnych w celu zwrotu nieruchomości i uregulowania zapłaty za korzystanie z lokalu użytkowego (sklepu- rzeźni). Organ uznał, iż sprawy poruszane w piśmie I.Z. należą do kategorii stosunków cywilnoprawnych regulowanych przez Kodeks cywilny, a właściwymi do rozpatrywania sporów wynikłych z umowy są sądy powszechne. Kolegium stwierdziło zatem, że rozpatrzenie żądania strony o ustalenie prawa do nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i nie należy do właściwości tego organu. Jednocześnie pouczono stronę, że w przypadku podtrzymania żądania organem właściwym do rozpatrzenia jego sprawy jest Sąd Rejonowy Wydział Cywilny. I.Z. pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatytułowanym "zażalenie" zwrócił się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż odwołanie do Kolegium należało do jego właściwości, gdyż dotyczyło zażalenia na postanowienie Rady Gminy o nierozpatrzeniu skargi strony w sprawie decyzji Wójta Gminy znak [...] z dnia [...] marca 2005 r. Dalej wnioskodawca wywiódł, że zgodnie z przepisem 229 pkt 3 Kpa jego skarga w sprawie realizacji zadań lub działalności Wójta podlegała rozpatrzeniu przez Radę Gminy. Rada Gminy jako organ administracji samorządowej nie podjęła interwencji w przedstawionej przez I.Z. skardze. Dlatego też zwrócił się on do organu wyższego stopnia – Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jednocześnie wnioskodawca szczegółowo opisał wcześniejsze orzeczenia sądów powszechnych w sprawie, której pośrednio dotyczyło jego odwołanie do Kolegium, podkreślając, że drogę sądową już wyczerpał (co wynikało z dokumentacji przedłożonej dla organu), a obecnie domaga się realizacji swego prawa własności przez wójta Gminy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w trybie odwoławczym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 20 lipca 2005 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że I.Z. w swym "zażaleniu" nie podniósł żadnych nowych okoliczności ani faktów mogących mieć wpływ na zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kolegium ponownie wskazało zakres swojej właściwości rzeczowej, w oparciu o przepisy art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Stwierdziło także, że nie jest właściwe do rozstrzygania spraw o charakterze cywilnoprawnym, a taki charakter ma żądanie strony zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. Pismem z dnia [...] września 2005 r. (data wpływu) I.Z. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wskazując, iż w związku z niemożnością wyegzekwowania należnego mu prawa własności od Wójta Gminy zwrócił się ze skargą na jego działalność do Rady Gminy. Jednakże organ ten w odpowiedzi kierowanej do skarżącego nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. poinformował, że skarga nie będzie rozpatrywana przez Komisję Rewizyjną, ponieważ Rada Gminy nie powierzyła Komisji tej sprawy, natomiast I.Z. sam ma udowodnić, że jest właścicielem lokalu użytkowego sklepu-rzeźni. W ocenie skarżącego, nie jest zgodne z prawem działanie organu administracji publicznej i samorządowej zobowiązanego do kontroli działań podejmowanych przez Wójta Gminy dotyczących legalności, gospodarności, rzetelności oraz zgodności dokumentów ze stanem faktycznym. Skarżący wskazał, iż w Gminie nie jest przestrzegane prawo administracyjne, przepisy Kodeksu postępowania cywilnego oraz Konstytucji. Mimo bowiem prawomocnych orzeczeń sadów powszechnych i uwzględnienia w całości odwołania I.Z. z dnia [...] marca 2005 r. z żądaniem zwrotu nieruchomości oraz uregulowania zapłaty za bezumowne korzystanie z lokalu handlowego od 1970 r. (decyzją Wójta [...] z dnia [...] marca 2005 r.), decyzja ta nie jest wykonywana. Nadto skarżący zwrócił się o rozpoznanie przez Sąd jego skargi przeciwko Gminie i Wójtowi o wydanie wyłączonej nielegalnie nieruchomości i uregulowanie zapłaty za bezumowne użytkowanie lokalu od 1970 r. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Jednocześnie Sąd nie posiada kompetencji do oceny działania organów administracji publicznej pod względem słuszności, czy też do zastępowania tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, należących do ich właściwości. W zakresie tak określonej kognicji Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części, chociaż z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżącego. Na wstępie należy podkreślić, iż Sąd w całości podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym organ ten nie jest właściwy rzeczowo do rozpoznawania sporów cywilnoprawnych. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn.zm), Kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ponadto, na zasadach określonych w odrębnych ustawach, kolegia orzekają w innych sprawach niż wyżej wymienione. W zakresie tak określonej właściwości rzeczowej, w myśl przepisu art. 2 ww. ustawy, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Kolegium obowiązane jest do wykonywania zadań zgodnie z przepisami Kpa oraz Ordynacji podatkowej, z uwzględnieniem przepisów własnej ustawy ustrojowej. Jedynie celem skutecznego wykonywania zadań nałożonych na kolegia w art. 1 i 2 ww. ustawy, ustawodawca wyposażył te organy w instrumenty nadzorcze wskazane w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy (w szczególności uprawnienie do żądania niezbędnych dla wydania orzeczenia informacji i dokumentów dotyczących działalności organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wglądu w dokumentację związaną z załatwieniem spraw, o których mowa w art. 1 i 2.). Jednakże podkreślenia wymaga fakt, iż samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, mogą działać tylko w zakresie ściśle określonym przez ustawodawcę i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia ich uprawnień, która godziłaby w zagwarantowaną konstytucyjnie samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji ). Zgodnie z przepisem art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności, przy czym organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność komunalną, tylko w przypadkach określonych ustawami. Szczegółowe rozwinięcie ustrojowych zasad działalności jednostek samorządu terytorialnego, a także form i zasad sprawowania nadzoru nad tą działalnością, znalazło wyraz w ustawach samorządowych, w tym w ustawie z dnia 12 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (m.in. art. 2 i art. 85-102a). Gmina jest samodzielnym podmiotem prawa publicznego posiadającym osobowość prawną, działającą przez swoje organy czyli radę gminy oraz wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Słusznie także organ wskazał, że spory związane z żądaniem zwrotu nieruchomości oraz uregulowania zapłaty i odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu użytkowego należą do właściwości sądów powszechnych, a taki charakter w części miało żądanie I.Z.. Jednakże należy mieć na względzie fakt, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, wyrażoną w art. 7 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu działać na podstawie prawa (art. 6), a zatem podejmując każdą czynność procesową obowiązane są zbadać zgodność z prawem np. wszczynając postępowanie muszą badać swoją właściwość (art. 19 Kpa), ustalić czy sprawa mieści się w przedmiocie postępowania administracyjnego, a także czy należy do właściwości innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Art. 19 Kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej oraz instancyjnej do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Jeżeli organ do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 65 § 1 Kpa.). Zgodnie natomiast z przepisem art. 66 § 3 Kpa jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego wniesiono podanie, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania także następuje w drodze postanowienia zaskarżalnego zażaleniem. W związku z powyższym organ administracji publicznej powinien przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie dążyć nie tylko do ustalenia czy sprawa jest objęta jego ustawowo określoną kompetencją, lecz także czy żądanie strony ma charakter sprawy administracyjnej oraz czy możliwe jest ustalenie innego organu administracji właściwego do załatwienia tejże sprawy. W takiej bowiem sytuacji należało przekazać podanie do rozpoznania organowi właściwemu. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd ustalił, że pismem z dnia [...] maja 2005 r. zatytułowanym jako "skarga", I.Z. zwrócił się do Rady Gminy w sprawie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2005 r. znak [...], którą Wójt, w jego ocenie potwierdził, że nieruchomość we wsi [...] i działka nr [...] z zapisem w kw nr [...] stanowi własność skarżącego. Skarżący domagał się od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jako organu nadrzędnego administracji publicznej, podjęcia czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym wobec Wójta Gminy w sprawie zwrotu dwóch budynków wymienionych w piśmie – odwołaniu z dnia [...] marca 2005 r. jako budynki gospodarcze o przeznaczeniu na cele handlowe o powierzchni użytkowej 74,9 m2 i kubaturze 263 m2. Jednocześnie wnioskodawca przedstawił propozycję ugody w zakresie zwrotu czynszu i odszkodowania za użytkowanie przez Gminę nielegalnie wyłączonych budynków od 1970 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] Przewodniczący Rady Gminy poinformował I.Z., iż na sesji Rady w dniu [...] czerwca 2005 r. zostanie przedstawiony projekt uchwały w sprawie powierzenia Komisji Rewizyjnej zbadania jego skargi. Rada zajmie stanowisko po zbadaniu skargi przez Komisję Rewizyjną, na wrześniowym posiedzeniu. Jednocześnie wskazał, że powyższa procedura załatwiania skarg wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz Statutu Gminy. Z kolei pismem z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] Przewodniczący Rady Gminy poinformował skarżącego, że jego skarga nie będzie rozpatrywana przez Komisję Rewizyjną, bowiem Rada Gminy nie powierzyła tej sprawy Komisji. Jednocześnie Rada uznała, że skoro skarżący posiada dokumenty świadczące jego zdaniem, że jest właścicielem lokalu użytkowego (sklepu-rzeźni), winien sprawę skierować do komornika, który wyegzekwuje od Gminy jego własność. W związku z odpowiedzią Rady Gminy w dniu [...] lipca 2005 r. pismem zatytułowanym "odwołanie" I.Z. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając, że odpowiedź Rady Gminy została przedstawiona administracyjnie niewłaściwie, gdyż sprawa mieści się w kategorii skargi na działalność Wójta definiowanej przepisami Kpa. Zgodnie zatem z przepisem art. 229 pkt 3 Kpa skarga powinna zostać rozpatrzona przez Radę Gminy, która posiada kompetencje w zakresie kontroli działań podejmowanych przez wójta dotyczących legalności, rzetelności, celowości oraz zgodności dokumentów ze stanem faktycznym. W ocenie skarżącego Rada Gminy nie rozpoznała jego skargi dotyczącej braku wykonania wydanej przez Wójta Gminy "decyzji" nr [...], w której Wójt uwzględnił jego odwołanie z dnia [...] marca 2005 r. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie, w obszernym uzasadnieniu, skarżący zwrócił się także o wezwanie Rady Gminy do podjęcia czynności prawnych w celu zwrotu nieruchomości i uregulowania zapłaty za bezumowne korzystanie z lokalu handlowego za okres ostatnich 10 lat. Sąd zważył, że podanie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] lipca 2005 r. zatytułowane jako "odwołanie" dotyczyło faktycznie w pierwszej kolejności niezadowolenia I.Z. ze sposobu załatwienia przez Radę Gminy jego skargi z dnia [...] maja 2005 r. na działanie Wójta Gminy. Jednoznacznie bowiem skarżący wskazał, że swoją skargę zgodnie z przepisami art. 227 i art. 229 pkt 3 Kpa kierował do Rady Gminy jako organu administracji publicznej zobowiązanego do kontroli przestrzegania prawa przez organ wykonawczy gminy czyli Wójta. Jednocześnie, szczegółowo opisując swoją sprawę, skarżący w dalszej części podania domagał się od Kolegium podjęcia czynności prawnych wobec Rady Gminy i zobowiązania jej oraz Wójta Gminy do zwrotu nieruchomości oraz wypłaty odszkodowania. W tym stanie faktycznym w ocenie Sądu Kolegium nie dokonało wnikliwej analizy żądania skarżącego, pomijając kwestie związane z postępowaniem skargowym uregulowanym w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego, na skutek czego z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 65 i 66 Kpa zwrócono mu podanie. W myśl art. 222 Kpa zakwalifikowanie pisma jako skargi następuje niezależnie od jego formy zewnętrznej. Osoba wnosząca pismo nie ma obowiązku wykazania się dostateczną znajomością prawa lub wiadomościami w zakresie działania organów administracji publicznej, zatem ciężar właściwej kwalifikacji prawnej pisma spoczywa zawsze na jego adresacie. Skargi winny być rozpatrywane przez właściwe organy, zgodnie z ich kompetencją. Po myśli art. 231 Kpa jeżeli organ, który otrzymał skargę nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając o tym równocześnie skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy, albo ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 Kpa). Jest ona zatem prawnym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, ani też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Pismo I.Z. kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczyło między innymi niewłaściwego wykonania przez radę gminy zadań kontrolnych wobec wójta oraz niezadowolenia ze sposobu załatwienia uprzedniej skargi przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Należy więc stwierdzić iż stanowi ono, w tym zakresie, skargę na nienależyte wykonywanie obowiązków przez Radę Gminy, która poprzez nierozpoznanie skargi na Wójta Gminy w ocenie skarżącego naruszyła praworządność i jego interesy. W konsekwencji, po myśli przepisu art. 229 pkt 1 Kpa, organem właściwym do rozpatrzenia podania I.Z. z dnia [...] lipca 2005 r. zawierającego skargę na wykonywanie działań Rady Gminy, jest Wojewoda. W tych okolicznościach, mimo braku właściwości Kolegium do merytorycznego rozpoznania przedmiotowego pisma skarżącego, orzekając o odesłaniu mu pisma z tej przyczyny, że dotyczy ono jedynie kategorii stosunków cywilnoprawnych, w ocenie Sądu organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego ( art. 7, art. 66 § 3 i art. 231 Kpa) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Takie działanie organu administracji publicznej, pozbawiając stronę możliwości rozpoznania jej skargi przez właściwy organ administracji publicznej, stanowi także naruszenie wyrażonej w art. 8 Kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz kształtowania świadomości i kultury prawnej obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że słusznie organ wskazał, iż ewentualny spór z gminą, jako osobą prawną - dysponentem gminnego zasobu nieruchomości, dotyczący prawa własności lub żądania wydania nieruchomości, do której w ocenie skarżącego przysługuje mu prawo własności i zapłaty odszkodowania, może być rozstrzygnięty na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270z późn.zm.), uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz postanowienie je poprzedzające. Jednocześnie po myśli art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z jego wnioskiem. J. Brzezińska M. Linska-Wawrzon M. Bohdanowicz