II SA/Go 835/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.B. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania wniosku za bezzasadny postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] sierpnia 2010 r. D.B. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na postępowanie prowadzone przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej dotyczące sprawy o nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., wskazując, że charakteryzuje się ono bezradnością i przewlekłością. Dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało Dyrektora MOPS do ustosunkowania się w przedmiotowej sprawie. Dyrektor MOPS, w piśmie z dnia [...] września 2010 r. wyjaśnił, iż zaskarżone pismo stanowi odpowiedź na liczne pisma, monity, wnioski składane przez stronę w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w różnych sprawach. Ponadto wyjaśniono stronie, że poruszone sprawy były już przedmiotem rozpoznania, co znalazło potwierdzenie w wydawanych przez organ w 2010 roku decyzjach. Po rozpatrzeniu skargi D.B. z dnia [...] sierpnia 2010 r., działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 37 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), pismem z dnia [...] października 2010 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało wniosek strony za bezzasadny. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji podjął odpowiednie czynności objęte wnioskiem, a strona była informowana o wszystkich działaniach podejmowanych w sprawie. Wobec powyższego postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Na niniejsze pismo, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożyła D.B., w uzasadnieniu której nie zakwestionowała żadnych z dokonanych ustaleń, podniosła jedynie, iż domaga się pozytywnego rozpatrzenia pisma na jej korzyść, w celu jak najszybszego zaspokojenia kierowanych do organów żądań. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego pisma i wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie przez stronę skarżącą aktu lub czynności niewymienionego w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć, czy zaskarżone przez D.B. pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. jest aktem lub czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. Pismo to stanowi odpowiedź organu na pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w sprawie o nr [...], zawierającą jedynie wyjaśnienia tego organu w kwestii spraw poruszonych przez skarżącą. W tym zakresie mają one walor jedynie informacji i nie odnoszą w sposób władczy i konstytutywny do sfery praw i obowiązków skarżącej. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, iż zaskarżone pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może być uznane za decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), czy też postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Oczywistym jest, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. Zaskarżone pismo nie może być też uznane za, inny niż określone w pkt 1-3, akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do treści powołanego przepisu należy przyjąć, że przedmiot skargi w nim przewidzianej zakreślają takie elementy jak brak charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., charakter zewnętrzny i indywidualny w tym znaczeniu, że akt (czynność) skierowany jest do indywidualnie oznaczonego podmiotu (nie generalnie), który nie jest podporządkowany organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 4/2003, ONSA 2004, nr 1, poz.8). Akt taki musi mieć charakter publicznoprawny, dotyczyć sfery "z zakresu administracji publicznej". Skarga z tego przepisu może więc dotyczyć aktów i czynności organów administracji publicznej oraz innych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". Zatem w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Z kolei działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Wreszcie akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle powyższych wywodów nie ma wątpliwości, iż skarga na przedmiotowe pismo Kolegium jest niedopuszczalna. Zaskarżone bowiem zostało pismo informujące skarżącą w sposób ogólny o okolicznościach sprawy i nie dotyczy uzyskania przez stronę konkretnych uprawnień lub nałożenia konkretnych obowiązków. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż uznając ewentualnie pismo D.B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. za zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), wniesienie skargi na rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie należałoby również uznać za niedopuszczalne. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie w trakcie postępowania administracyjnego służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia w sytuacji, gdy właściwy w sprawie organ nie załatwi sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sytuacji, gdy w/w organ nie zawiadomi strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki i podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia, o którym mowa także w art. 37 § 1 in fine k.p.a., wobec organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą (art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Gmina realizuje swoje zadania w tym zakresie, stosownie do treści art. 110 ust. 1 i 7 ustawy o pomocy społecznej, poprzez upoważnione do tego ośrodki pomocy społecznej. Organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie w granicach art. 37 § 2 k.p.a. Wynik postępowania wyjaśniającego determinuje dalsze czynności organu wyższego stopnia. W sytuacji gdy zakończy się ono ustaleniem, że nie zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, organ wyższego stopnia ogranicza się w swoim rozstrzygnięciu tylko do uznania zażalenia za nieuzasadnione. Jeśli rezultatem postępowania wyjaśniającego jest natomiast uznanie zażalenia za uzasadnione, organ ten podejmuje czynności w postaci: 1) wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, 2) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz 3) w razie potrzeby, zarządzenia podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 § 2). Przy czym przyjmuje się, stosownie do treści art. 123 § 1 i 2 k.p.a., iż organ wyższego stopnia zajmuje stanowisko w sprawie w formie postanowienia. Tym nie mniej podkreślenia wymaga, iż rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w przepisie art. 37 § 1 k.p.a. następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli jest ujęta w formę postanowienia nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Ponadto brak jest szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia tego postanowienia. W konsekwencji stronie nie przysługuje prawo podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Jest to uzasadnione tym, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu, która musi być poprzedzona złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a.(por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 560/08 oraz powołane tam wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 1866/00, ONSA 2002 r. z. 4, p. 144, z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002 z. 3 p. 116). W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt l OSK 306/05, stwierdził, że w/w postanowienie zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania (incydentalnych), lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje na nie zażalenie. Tego rodzaju postanowienia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2006 r., II GSK 137/06, w którym zaznaczył, iż postępowanie w trybie art. 37 k.p.a. przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ wyższego stopnia nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżone przez stronę pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie należy do żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W świetle powyższych okoliczności Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.