II SA/Go 837/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. wniosku Zarządu Województwa o wykładnię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 837/14 wydanego w sprawie ze skargi Gminy o statusie miejskim na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania postanawia: wyjaśnić wątpliwości co do względniejszego charakteru stawki korekty przewidzianej pod poz. 17 tabeli nr 4 wytycznych w wersji 4.0 w przypadku naruszenia art. 144 ust.1 uPzp wskazując, iż podstawą obliczenia powyższej korekty winna być część środków z funduszy UE przekazanych na sfinansowanie wyłącznie robót zamiennych. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 837/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na Gminę obowiązek zwrotu kwoty 128.827,80 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia dokonania zwrotu tytułem zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie projektu nr [...] pod nazwą "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego (określanego dalej jako RPO) na lata 2007- 2013, Priorytet V Rozwój i modernizacja infrastruktury turystycznej i kulturowej, Działanie 5.1 Rozwój i modernizacja regionalnej infrastruktury turystycznej i kulturowej, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. pełnomocnik organu – Zarządu Województwa zwrócił się do tutejszego Sądu o dokonanie wykładni wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. w części dotyczącej fragmentu uzasadnienia wyroku: "Ponadto powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, gdyż - jak już wskazano powyżej - stwierdzenie przez organ niedopuszczalnej zmiany umowy w świetle korzystniejszych dla beneficjenta uregulowań zawartych wytycznych w wersji 4.0 skutkuje zastosowaniem korekty w niższej wysokości tj. 10 % (poz. 17 tabeli nr 4 )".  Pełnomocnik organu wskazał na stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu cytowanego wyroku, zgodnie z którym organ niezasadnie zakwalifikował działanie beneficjenta dotyczące zawarcia umowy na roboty budowlane z dnia [...] września 2010 r. nr [...] jako naruszenie art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U z 2007, nr 223, poz. 1655 ze póź.zm. - określanej dalej jako uPzp) - udzielanie z wolnej ręki zamówienia dodatkowego na roboty nieobjęte zamówieniem podstawowym. Sąd stwierdził, że powyższe działanie beneficjenta powinno zostać ocenione przez organ administracji pod kątem możliwości naruszenia art. 144 ust. 1 uPzp (udzielenie zamówienia na roboty zamienne, stanowiące zmianę przedmiotu pierwotnego zmówienia). Sąd dodał, iż naruszenie przepisów prawa materialnego, którego dopuścił się organ administracji "miało wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, gdyż stwierdzenie przez organ niedopuszczalnej zmiany umowy w świetle korzystniejszych dla beneficjenta uregulowań zawartych wytycznych w wersji 4.0 skutkuje zastosowaniem korekty w niższej wysokości tj. 10 % ( poz. 17 tabeli nr 4 )". Następnie pełnomocnik organu wskazał na zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. w skrócie zwanej p.p.s.a.), wytyczne co do sposobu ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji: "ponownie rozpoznając sprawę organ przede wszystkim dokonana oceny, czy zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie obniżenie korekty, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie ze powyższymi wskazaniami, mając na uwadze, iż powinien uwzględniać wytyczne w sprawie ustalenia i nakładania korekt, które są względniejsze w stosunku do tych, które obowiązywały w czasie stwierdzonych naruszeń, a mianowicie wytyczne w wersji 4.0, chyba, że wytyczne uchwalone już po wydaniu zaskarżonej decyzji okażą się jeszcze korzystniejsze dla beneficjenta. Ponadto organ poczyni ustalenia w zakresie, czy beneficjent przewidział możliwość dokonania zmiany umowy w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określi warunki takiej zmiany, a następnie oceni, czy zastrzeżenie to było skuteczne i czy zlecenie robót zamiennych, objętych umową z dnia [...] września 2010 r. pozostawało w zgodzie z art. 144 ust.1 uPzp." W ocenie organu fragment uzasadnienia wyroku przywołany na wstępie wniosku wymaga wyjaśnień z uwagi na brak jasności. Organ powziął wątpliwość czy nakazane przez Sąd zastosowanie korzystniejszego dla beneficjenta uregulowania zawartego w wytycznych w wersji 4.0 w związku z przyjęciem korekty 10 %, w istocie będzie dla strony korzystniejsze. Organ wyjaśnił, iż w przypadku nieprawidłowości w postaci naruszenia art. 144 uPzp korekta finansowa "liczona" jest od kwot całości zamówienia (podstawowego). Powyższa konstatacja dotyczy również kolejnej wersji wytycznych 5.0. Zdaniem organu nie jest ona korzystniejsza z uwagi na to, iż zamówienia podstawowe (umowa podstawowa następnie zmieniana) jest oceniana w ramach innej Tabeli korekt finansowych tj. powyżej progów unijnych z art. 11 ust. 8 uPzp, a wtedy wskaźnik korekty wynosi 25 %. W tym zakres za niejasny uznał organ fragment uzasadnienia wyroku, w którym zakwalifikowanie działania beneficja jako naruszenia art. 144 ust. 1 uPzp będzie skutkowało nałożeniem na beneficjenta korekty w niższym wymiarze niż w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 67 ust. 1 pkt 5 uPzp. Pełnomocnik organu zauważył, iż naruszenie art. 67 ust. 1 pkt 5 uPZP. według wytycznych w wersji 4.0 (tabela nr 4 poz. 6) sankcjonowane jest nałożeniem korekty w wysokości 25%, przy czym za podstawę obliczenia korekty przyjmuje się cześć środków z funduszy UE przekazanych na sfinansowanie zamówień dodatkowych lub uzupełniających. Natomiast, naruszenie art. 144 ust. 1 uPzp według wytycznych w wersji 4.0 sankcjonowane jest nałożeniem korekty w wysokości: - 10 % - dla zamówień opiewających na kwoty nieprzekraczające wartości progowych, od których uzależnione jest zastosowanie dyrektyw 2004/18/WE lub 2004/17/WE (tabela nr 4 Poz. 17),  - 25 % - dla zamówień opiewających na kwoty przekraczające wartości progowe, od których uzależnione jest zastosowanie dyrektyw 2004/18/WE lub 2004/17/WE (tabela nr 1 poz. 25, tabela nr 2 poz. 25 lub tabela nr 3 poz. 9), przy czym za podstawę obliczenia korekty w tym przypadku przyjmuje się cześć środków z funduszy UE przekazanych na sfinansowanie zamówienia podstawowego i robót zamiennych. W konsekwencji, wysokość korekty nałożonej związku z naruszeniem art. 144 ust. 1 uPzp może być wyższa niż wysokość korekty nałożonej w związku z naruszeniem art. 67 ust. 1 pkt 5 p.z.p. (ze względu na przyjmowaną podstawę obliczenia korekty). Ewentualnie w przypadku zastosowania stawki korekty 10 % i przyjęciu jako podstawy obliczenia części środków z funduszy UE przekazanych na sfinansowanie wyłącznie robót zamiennych otrzymana wysokość korekty będzie niższa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 158 p.p.s.a. sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści i takie postanowienie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Cytowany przepis określa sposób dokonywania wykładni wyroków, której podlega zarówno sentencja wyroku, jak i jego uzasadnienie. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie się wskazuje , iż wykładnia orzeczenia powinna więc zmierzać do usunięcia wątpliwości dotyczących treści rozstrzygnięcia, ale także skutków, jakie to orzeczenie ma wywołać ( por. postanowienia NSA z dnia 13 marca 2012 r., II GSK 1121/11, z dnia 17 kwietnia 2008 r., II SA/WA 2015/07,z dnia 20 czerwca 2008 r., II FSK 299/07, z dnia 23 czerwca 2008 r., I OZ 406/08s, Komentarz do art. 158 p.p.s.a. pod red. R. Hausera, Legalis). Sąd dokonuje zatem wykładni autentycznej wydanego przez siebie orzeczenia, jeżeli budzi ono wątpliwości. Tym samym art. 158 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w przypadku sformułowania wyroku w sposób niejednoznaczny, zawiły, niejasny lub utrudniający uchwycenie istoty rozstrzygnięcia ( por. postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., II OZ 1364/07 ). Z samej istoty wykładni wyroku wynika, iż może ona dotyczyć jedynie tego, co zostało w nim zawarte. Niezrozumiały bądź nasuwający określone wątpliwości może być tylko konkretny fragment (fragmenty) wyroku. Oczywiste jest bowiem, że nie może podlegać wykładni to, czego w wyroku (jego sentencji i uzasadnieniu) w ogóle nie umieszczono, o czym sąd administracyjny się nie wypowiadał. W ramach wykładni wyroku nie jest też dopuszczalne formułowanie przez sąd dodatkowych powodów podjętego rozstrzygnięcia bądź zmiana uprzednio wskazanych motywów, jak również prowadzenie jakiejkolwiek polemiki w tych kwestiach (por. postanowienie NSA z 21 czerwca 2011 r., I GSK 970/09 , postanowienie WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2008 r., III SA/WA 2015/07 ). Strona wnioskująca o wykładnię orzeczenia ma obowiązek wskazać, które konkretne elementy sentencji postanowienia lub jego uzasadnienia są dla niej niezrozumiałe, bądź nasuwają określone wątpliwości i dlaczego. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy przede wszystkim należy wyjaśnić, iż Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesądził, iż względniejszy charakter, przynajmniej na dzień wydania zaskarżonej decyzji miały wytyczne w wersji 4.0, gdyż w przypadku zawarcie umowy o roboty zamienne z naruszeniem art. 144 ust. 1 uPzp będzie miała zastosowanie korekta w wysokości 10%, przewidziana w tabeli 4 poz. 17. Wątpliwości organu dotyczą podstawy naliczenia tej korekty. Istotnie bowiem literalne brzmienie wytycznych wersji 4.0 wskazywałoby, iż w odniesieniu do tego rodzaju naruszenia, podstawą naliczenia powinna być wysokość faktycznych wydatków kwalifikowanych dla danego zamówienia ( pkt V. 5.2 ), co mogłoby prowadzić do naliczenia korekty wyższej niż przy zakwalifikowaniu robót zamiennych jako robót dodatkowych. Zważyć jednak należy, iż zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet, jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnia prawa jest, bowiem operacją myślową nieograniczającą się do wykładni jednego przepisu, lecz operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów ( por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki", Warszawa 2002 r., s. 47 i nast.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02. OTK-A 2002/7/91). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, iż gramatyczna wykładnia postanowień V.5.2 wytycznych w wersji 4.0 prowadziłaby do nieakceptowanych wyników, sprzecznych z istotą umniejszeń z tytułu naruszenia przepisów uPZp, które co do zasady powinny odpowiadać wartości nieprawidłowości, która zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS oraz FS i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikającego z działania lub zaniechania, które powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie ogólnym UE przez finansowanie nieuzasadnionego wydatku ( pkt IV wytycznych ). W niniejszej sprawie przedstawiona we wniosku o wykładnię wyroku interpretacja wytycznych we wersji 4.0 prowadziłaby, iż nałożona korekta wielokrotnie przewyższałaby kwotę na którą opiewało zamówienie robót zamiennych. Wprawdzie wskaźnik procentowy nałożonej korekty wyraża abstrakcyjny i uśredniony stopień "szkodliwości" określonego typu naruszenia. Jednakże nie może to prowadzić to sytuacji, iż poprzez zastosowanie metody wskaźnikowej nakładane będą korekty oderwane zupełnie od wielkości środków wydatkowych z budżety UE w związku z danym naruszeniem, co więcej wielokrotnie je przewyższające. Stąd Sąd uznając korektę określoną w tabeli 4 poz. 17 wytycznych w wersji 4.0 za względniejszą miał na uwadze, iż w odniesieniu do naruszenia art. 144 ust. 1 uPzp pojęcie zamówienia należy odnosić jedynie do zamówienia obejmującego roboty zamienne, a w konsekwencji podstawą obliczenia korekty powinna być cześć środków z funduszy UE przekazanych wyłącznie na sfinansowanie robót zamiennych. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji .