II SA/Go 838/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adwokata R.G. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści złotych) powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany PINB) działając na mocy art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 kpa po rozpatrzeniu sprawy przystąpienia do użytku budynku garażowo-gospodarczego w [...] na działce ewid. Nr [...] wymierzył S.K. karę z tytułu nielegalnego użytkowania z naruszeniem przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane budynku garażowo-gospodarczego w kwocie 5.000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego budowy budynku garażowego na posesji w [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] zobowiązał organ do przeprowadzenia postępowania m.in. w sprawie wybudowania budynków gospodarczych w obrębie w/w posesji. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2005 r. na w/w nieruchomości organ stwierdził, iż znajduje się na niej budynek garażowo-gospodarczy stanowiący własność S.K., na który to obiekt nie uzyskano pozwolenia na budowę organu administracji architektoniczno-budowlanej. Obiekt wybudowany został w latach 1968-1972. Z uwagi na tę datę przeprowadzone zostało przez organ postępowanie w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. W wyniku tego posterowania wydana została przez PINB decyzja z dnia [...] czerwca 206 r. nr [...] nakazująca wykonanie inwestorowi określonych przeróbek i w której zobowiązano właściciela do uzyskana pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy prawa. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] września 2006 r. oględzin organ ustalił, iż nie wszystkie wymagane prace zostały wykonane wobec czego PINB skierował do S.K. upomnienie nr [...] z [...] listopada 2006 r. w w/w zakresie. Następnie, jak podał organ, oględziny z dnia [...] grudnia 2006 r. potwierdziły fakt wykonania wcześniej nałożonych na inwestora obowiązków. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2006 r. S.K. zwrócił się do PINB o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, jednakże z uwagi na niekompletność wniosku (brak inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z naniesionym obiektem oraz oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy) organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku. Wobec nie uzupełnienia przez stronę braków w wyznaczonym terminie, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] PINB wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Powyższe zdaniem organu oznacza, iż inwestor nie mógł legalnie użytkować w/w obiektu. W toku oględzin z dnia [...] maja 2009 r. organ ustalił, iż S.K. użytkuje przedmiotowy obiekt jako garaż z częścią gospodarczą. Uzasadniając wydane na gruncie niniejszej sprawy rozstrzygnięcie organ podkreślił, iż przystąpienie przez stronę do użytkowania obiektu przed uzyskaniem stosownej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie stanowiło naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy skutkujące obowiązkiem organu do nałożenia kary. Organ wskazał w uzasadnieniu sposób jej naliczenia tj.: dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty zgodnie z art. 59f ust. 2 ustawy w wysokości 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego, który wynosi 1 dla obiektów kategorii III i współczynnika wielkości obiektu budowlanego, który wynosi 1. Od powyższego postanowienia zażalenie wniósł S.K., który podważył zasadność postanowienia co do wysokości nałożonej kary oraz oświadczył, iż z uwagi na swoją sytuację osobistą i materialną nie jest w stanie jej uiścić. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przytaczając treść przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia (art. 57 ust. 7, art. 54 i 55 Prawa budowlanego) wskazał, iż nałożenie kary w w/w trybie jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który po stwierdzeniu zaistnienia sytuacji określonej w tym przepisie nie może odstąpić od uczynienia użytku ze swojej kompetencji. Organ podał, iż przedmiotowa kara jest nakładana na inwestora oraz podkreślił, iż przepisy prawa nie przewidują możliwości odstąpienia od jej nałożenia, ani też możliwości jej miarkowania. W ocenie organu odwoławczego zgromadzone w sprawie dowody (zeznania S.K. oraz protokół z oględzin z dnia [...] maja 2009 r.) pozwoliły jednoznacznie ustalić, iż odwołujący użytkuje bez pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowany budynek garażowo-gospodarczy przy ul. [...]. Wobec powyższego organ uznał, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Dodatkowo odnosząc się do treści zażalenia organ podał, iż orzekając o karze z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie posiada kompetencji do uwzględnienia sytuacji osobistej, ani materialnej strony. Skargę na w/w postanowienia do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył S.K. przedstawiając stan faktyczny w sprawie i podnosząc te same argumenty jak w postępowaniu odwoławczym, a w szczególności co do trudnej sytuacji osobistej i materialnej jego i jego żony. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony aktem prawnym, czy akt ten wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zaskarżonego aktu prawnego co do jego zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stanowi, iż "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu." Przede wszystkim zauważyć trzeba, że kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest skutkiem naruszenia przepisów tej ustawy, a nie obowiązku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1323/05). Jeżeli tak, to sankcja związana z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego bez zgłoszenia tego właściwym organom jest bezpośrednim skutkiem naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy, zakazujących samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Jak wynika z wyżej przytoczonego przepisu w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 ustawy Prawo budowlane, tj. bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, i art. 55 prawa budowlanego, tj. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu Wobec niewątpliwego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przystąpienia do użytkowania garażu wraz z pomieszczeniem gospodarczym, rozważenia wymagało przez organy administracji, kto ponosi odpowiedzialność za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego i na kogo w konsekwencji należy nałożyć karę, czy każdy kto zaużytkuje dany obiekt pomimo, iż stosowne zezwolenie na użytkowanie nie zostało jeszcze wydane, powodując tym samym stan niezgodności z wymogami prawa, może w świetle art. 57 ust. 7 ww. ustawy, ponieść przewidzianą przepisem tym odpowiedzialność. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż cytowany wyżej art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie rozstrzyga tego problemu, ograniczając się do wskazania, iż kara ta stanowi sankcję za przystąpienie do "użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55". Zdaniem Sądu, w świetle przytoczonych wyżej regulacji nie ma żadnych wątpliwości, iż skoro jedynie inwestor władny jest bądź to dochować zawartych w art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane wymogów, bądź też normy owe naruszyć, to jedynie on może być w obecnym stanie prawnym tym podmiotem, który ponieść może określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. W myśl art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane właśnie inwestor jest też jedyną stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Z akt sprawy wynika w istocie, że organy administracji orzekając o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego uznały, że inwestorem, na którego art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego pozwala nałożyć tę karę jest wyłącznie skarżący S.K.. Organy te pominęły jednakże fakt, że pozostaje on w związku małżeńskim i nie zostało bynajmniej wykazane, aby inwestycje budowlane czynił z majątku odrębnego. Dodatkowo wskazać należy, iż wniosek o pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] grudnia 2006r. skarżący złożył wspólnie z żoną J.K.. Z załączonego do odwołania wypisu z rejestru gruntów wynika, że zarówno skarżący jak i jego żona są współwłaścicielami (oprócz wskazanych jeszcze innych osób) działki nr [...] o powierzchni 0,1002 ha położonej w [...]. Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie tego, komu faktycznie przysługuje status inwestora umożliwiłoby należyte określenie kręgu adresatów decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. Brak takiego wyjaśnienia sprawia, że doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. Oczywiście, jeśli zostałoby potwierdzone w toku postępowania administracyjnego, że także i J.K. przysługuje status strony, to należy przeprowadzić postępowanie w sposób gwarantujący jej prawa zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Zauważyć należy, że istotną wątpliwość budzi dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zmianami) w sytuacji, gdy użytkowany obiekt zbudowany został nielegalnie - bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a nie zostało przeprowadzone postępowanie legalizacyjne prowadzące do wydania decyzji opartej na przepisie art. 49 ust. 4 lub 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że użytkowany przez skarżącego garaż wraz z pomieszczeniem gospodarczym został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej i z uwagi na okres, w którym zakończono prace związane z jego budową (1972r.), postępowanie w sprawie tej samowoli podlega procedurze określonej w ustawie z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Rozstrzygnięcia wymaga natomiast kwestia dopuszczalności nałożenia na inwestora, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, kary z tytułu nielegalnego użytkowania wskazanego obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wykładnia gramatyczna tego przepisu pozwala na przyjęcie tezy, że znajduje on zastosowanie w sytuacji, gdy wobec danego obiektu budowlanego stosuje się procedurę określoną przepisami art. 54 lub art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a inwestor nie wywiązał się z obowiązków określonych w tych przepisach. (por. wyrok NSA z 15 lipca 2009r., II OSK 1061/08). Wskazane procedury nie miały jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Prawo budowlane w art. 54 formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego na wzniesienie, którego wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57 po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis ten przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego w przypadku, gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Przede wszystkim wskazać należy, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Powiadomienie organu takim zgłoszeniem nie oznacza natomiast legalizacji samowoli budowlanej. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do regulacji art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który przewiduje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdy budowa obiektu realizowana jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i jest on zaliczony do niektórych kategorii, jak też jeżeli w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nadto w związku z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w prowadzonym postępowaniu, zmierzającym do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem, nałożono na stronę określone obowiązki, w tym właśnie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wreszcie, pozwolenie na użytkowanie jest wymagane, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych - wówczas wydaje się decyzję zezwalającą na użytkowanie części obiektu budowlanego. Przedstawione przypadki, w których nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie obejmują więc sytuacji, gdy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a jego budowa, tak jak w rozpoznawanej sprawie, została zakończona przed 1 stycznia 1995r. W takiej bowiem sytuacji, nie ma podstaw prawnych do skutecznego ubiegania się o wydanie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że sporny obiekt budowlany zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej, jednakże całkowicie błędnie zastosowały normę art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 ustawy Prawo budowlane. Wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest dopuszczalne wówczas kiedy strona powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie takiej decyzji a z naruszeniem tego przypisu nie czyni tego i samowolnie bez niezbędnej zgody organu przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Wymierzenie takiej kary ma zobligować inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności, a więc uzyskania takiej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem obraza tej normy polega na tym, że strona jest zobowiązana uzyskać pozwolenie na użytkowanie, lecz tego nie czyni tego samowolnie użytkując zrealizowany obiekt. Sytuacja taka nie może zatem dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na tej podstawie to nie można przyjąć, że strona w takiej sytuacji nie uzyskując takiej decyzji narusza art. 55. Prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia w opisanym trybie samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, lecz winno uruchomić postępowanie zmierzające do wdrożenia odpowiednich procedur zmierzających do doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skoro więc w kontrolowanej sprawie inwestor nie mógł skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu w trybie art. 54 lub art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, to nie mógł tym samym naruszyć tych norm prawnych, co wyklucza możliwość nałożenia na niego kary z art. 57 ust. 7 tej ustawy ( por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 200r. II OSK 345/09). Zatem postępowanie poprzedzone wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2006r., w którym wniósł o wydanie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego, dotyczyć powinno samowoli budowlanej, a nie nałożenia grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Mając na uwadze wskazane uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił w całości postanowienie organu II instancji i poprzedzające go postanowienie organu I instancji. W konsekwencji więc organy zobligowane będą do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia. Mając na uwadze wynik sporu na podstawie przepisu art. 152 ppsa Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie przepisu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, 1348 ze zm. w zw. z art. 250 ppsa ).