II SA/Go 838/11

Dnia 19 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.J. na pismo Starosty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. W lutym 2010 roku, na działkach nr [...], stanowiących własność K.J., na jego wniosek zostały przeprowadzone pomiary geodezyjne gruntu. Po ich przeprowadzeniu, dnia [...] lutego 2010 r. K.J. wystąpił do Starosty ze zgłoszeniem danych ewidencyjnych oraz sporządzonym przez geodetę wykazem zmian danych ewidencyjnych. W oparciu o powyższe dokumenty Starosta wprowadził zmiany zapisu w operacie ewidencyjnym, w jednostce ewidencyjnej Gmina [...], działka nr [...], polegające na wpisaniu w miejsce użytku B-RVI (grunty rolne zabudowane) o powierzchni 0,11 ha – jak dotychczas były oznaczone wskazane wyżej działki – użytku B (tereny zabudowy mieszkaniowej) o powierzchni 0,1073 ha. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. K.J. zwrócił się do Starosty o sprostowanie zaistniałego jego zdaniem błędu w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającego na zastąpieniu opisu użytku nr [...] "użytki rolne zabudowane" opisem "tereny mieszkaniowe". W uzasadnieniu wniosku podniósł m.in., iż na zakupionej posesji nie wybudował żadnego budynku mieszkaniowego, przeprowadził tylko niezbędny remont istniejącego budynku oraz uporządkował plac po zawalonym jednym z budynków gospodarskich. Z tego względu nie było podstaw faktycznych ani prawnych do zmiany opisu użytków. W konsekwencji wnioskodawca zwrócił się do organu o przywrócenie poprzedniego zapisu. Po ponowieniu w dniu [...] sierpnia 2011 r. przez K.J. powyższego wniosku o sprostowanie, pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Starosta oświadczył, że użytki określone przez uprawnionego geodetę na działce nr [...], określone jako B są prawidłowe. Wynika to z definicji gospodarstwa rolnego zawartej w art. 55³ Kodeksu cywilnego, który stanowi, że gospodarstwo rolne musi stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. W przypadku skarżącego posiadane przez niego grunty orne położone są kilkaset kilometrów od działki siedliskowej. Zdaniem organu istotna jest też funkcja budynków na działce nr [...] i ich faktyczne wykorzystanie bezpośrednio do produkcji rolnej. W związku z tym określenie użytku jako B na działce [...] organ uznał za prawidłowe, co zostało ujawnione w ewidencji gruntów. Po otrzymaniu odpowiedzi Starosty K.J. skierował pod adresem organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. N. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] września 2011r. nr [...] Starosta podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na pismo Starosty z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] K.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Opisał w niej dotychczasowy przebieg sprawy, podniósł również, iż zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych odmowa wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów i budynków wymaga wydania decyzji administracyjnej, czego Starosta nie uczynił. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) może nastąpić w dwojakim trybie: albo w drodze czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Tę druga formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiająca wprowadzenia żądanej zmiany. Przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny przyjęty do zasobu – jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot. Nadto skarżący zakwestionował w skardze przytoczoną przez organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z nadesłanych przez Starostę dokumentów, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] organ ten orzekł o wprowadzeniu zmiany zapisu w operacie ewidencyjnym, w jednostce ewidencyjnej Gmina [...], działka nr [...], polegającej na wpisaniu w miejsce użytku B-RVI (grunty rolne zabudowane) o powierzchni 0,11 ha użytku B (tereny zabudowy mieszkaniowej) o powierzchni 0,1073 ha. Na skutek odwołania wniesionego przez K.J., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że istotą rozpatrywanego zagadnienia jest ustalenie, czy grunty oraz zabudowania i urządzenia zlokalizowane na działce nr [...] służą bezpośrednio produkcji rolniczej lub też czy mogą stanowić działkę siedliskową. Tymczasem w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego nie zostało w pełni przeprowadzone przez właściwy organ postępowanie wyjaśniające i dowodowe. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien rozstrzygnąć, czy przedmiotowa działka służy bezpośrednio produkcji rolnej, czy też ewentualnie stanowi działkę siedliskową. zagadnienie to nie zostało bowiem rozstrzygnięte w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Brak ten stanowił zasadniczą przyczynę konieczności powtórnego rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest wniesienie jej na jeden z aktów lub czynności organów administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., m.in. decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Należy się zgodzić z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 1811/06 (LEX nr 337767), w myśl którego o ile wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów i budynków, nie wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. o ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. Nr 38, poz. 454), stanowi czynność materialno-techniczną, nie wymagającą wydawania w tym względzie decyzji administracyjnej, to jednak odmowa wycofania dokonanej zmiany, jako w istocie odmowa wprowadzenia kolejnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, jako w ustawowo domniemanej formie załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (art. 104 k.p.a.), dla zapewnienia stronie prawa do zweryfikowania przez organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym, legalności orzeczonej odmowy przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Starosty z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...]. W piśmie tym Starosta stwierdził, iż użytki określone przez uprawnionego geodetę na działce nr [...], określone jako B są prawidłowe, co wynika z definicji gospodarstwa rolnego zawartej w art. 55³ Kodeksu cywilnego. W przypadku skarżącego posiadane przez niego grunty orne położone są kilkaset kilometrów od działki siedliskowej. Zdaniem organu istotna jest też funkcja budynków na działce nr [...] i ich faktyczne wykorzystanie bezpośrednio do produkcji rolnej. W związku z tym określenie użytku jako B na działce [...] organ uznał za prawidłowe, co zostało ujawnione w ewidencji gruntów. Nie odnosząc się merytorycznie do twierdzeń organu zawartych w powyższym piśmie stwierdzić należy, że nie spełnia ono podstawowych wymogów z art. 107 § 1 k.p.a. Do niezbędnych wymogów, jakie dane pismo musi spełnić, aby można je było uznać za decyzję administracyjną, zalicza się oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Mimo iż z zaskarżonego pisma, interpretowanego przy uwzględnieniu kontekstu całej sprawy pośrednio wynika, iż Starosta nie wyraża zgody na cofnięcie dokonanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, to jednak odmowa ta nie została sformułowana w zaskarżonym piśmie na tyle precyzyjnie, aby można było uznać, iż jest to rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Starosta stwierdził jedynie, iż określenie użytku na działce skarżącego uważa za prawidłowe. Z tego względu zaskarżonego pisma nie można uznać za decyzję administracyjną o odmowie cofnięcia zmiany dokonanej w ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie brak jest decyzji organu administracji publicznej, której zgodność z prawem Sąd miałby zbadać, a co za tym idzie wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Jednak nawet gdyby uznać, że zaskarżone pismo Starosty zawiera rozstrzygnięcie i tym samym spełnia minimum wymogów z art. 107 § 1 k.p.a., pozwalające uznać je za decyzję administracyjną o odmowie cofnięcia zmiany dokonanej w ewidencji gruntów i budynków, to skarga wniesiona w niniejszej sprawie również byłaby niedopuszczalna z uwagi na uprzednie niewyczerpanie środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje bowiem na decyzję ostateczną czyli taką, od której nie służy odwołanie do organu wyższej instancji, co wynika z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Natomiast od pisma Starosty skarżący nie wniósł odwołania do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., a z którego należy skorzystać przed wniesieniem skargi na akt lub czynność nie będącą decyzją czy postanowieniem, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tymczasem – jak już wyżej wyjaśniono i na co również wskazywał sam skarżący w uzasadnieniu skargi – odmowa wycofania dokonanej zmiany, jako w istocie odmowa wprowadzenia kolejnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie doszło zatem do sytuacji, że wniosek K.J. z dnia [...] kwietnia 2011r. o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, ponowiony wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011r., nie został rozpatrzony przez Starostę w sposób prawem przewidziany, tj. albo przez cofnięcie wprowadzonej wcześniej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, albo przez wydanie decyzji odmownej w tym przedmiocie. Skarżącemu przysługuje zatem skarga na bezczynność Starosty, jeżeli uważa on, że jego prawa zostały w omawianym zakresie naruszone. Na marginesie należy jedynie dodać, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej powinna być poprzedzona zażaleniem do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Skarżący wezwany przez Sąd do sprecyzowania skargi poprzez podanie, czy została ona wniesiona na bezczynność Starosty w przedmiocie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków, czy też na pismo tego organu z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] oświadczył, że została ona wniesiona na powyższe pismo oraz pismo z dnia [...] września 2011r. nr [...]. Przy rozpatrywaniu sprawy Sąd nie brał pod uwagę pisma Starosty z dnia [...] września 2011r. z uwagi na to, że stanowiło ono odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zaś udzielenie tej odpowiedzi przez organ nie jest wymogiem dopuszczalności skargi (przy założeniu, że dana sprawa podlega załatwieniu w drodze aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – co w niniejszej sprawie nie ma miejsca). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, gdy jej wniesienie jest niedopuszczalne z przyczyn innych niż wymienione w pkt 1 do 5 tego przepisu. Za jedną z takich przyczyn niedopuszczalności skargi należy uznać wniesienie jej na pismo nie stanowiące rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy dana sprawa powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Kwota uiszczonego w niniejszej sprawie wpisu sądowego zostanie skarżącemu zwrócona w całości w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się niniejszego postanowienia.