II SA/Go 840/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adwokata M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. 1. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) określił zadłużenie Z.K. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wraz z odsetkami. W odwołaniu od tej decyzji złożonym do Sądu Okręgowego–Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Z.K. zawarł również wniosek o umorzenie ustalonych w decyzji należności. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydanym w sprawie o sygnaturze [...] wskazany Sąd Okręgowy oddalił odwołanie skarżącego (pkt I wyroku), a w punkcie II wyroku przekazał wniosek odwołującego o umorzenie należności Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. 2. Wniosek ten został rozpatrzony przez wydanie w dniu [...] września 2018 r. decyzji nr [...], w której ZUS, powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej: u.s.u.s.) oraz § 3 rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie MGPiPS) odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 8.729,82 zł z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek 2.1. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wnioskodawca [...] stycznia 2008 r. zgłosił prowadzenie działalności gospodarczej. Według wskazanego PKD wnioskodawca prowadzi działalność w zakresie sprzedaży książek, natomiast z informacji zawartej w CEiGD przeważającą działalnością jest produkcja wyrobów jubilerskich i podobnych. Wnioskodawca nie zatrudnia pracowników. Z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej uzyskuje dodatni wynik finansowy. Nie posiada majątku firmowego, natomiast posiada zobowiązania w wysokości ok. 300.000 zł., które nie są spłacane. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Nie posiada nieruchomości, natomiast jest właścicielem majątku ruchomego w postaci samochodu osobowego. Wierzytelności nie posiada. Wobec wnioskodawcy prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. 2.2. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny ZUS dokonał analizy i oceny sytuacji wnioskodawcy przez pryzmat przesłanek warunkujących umorzenie należności składkowych określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1 do pkt. 6 u.s.u.s. Organ wskazał, że zgodnie ze wskazanym przepisem należności z tytułu składek mogą być umarzane przez ZUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przez co rozumienie się sytuacje wymienione w poszczególnych punktach ust. 3 (przytoczone przez organ w decyzji). Oceniając wystąpienie ustawowych przesłanek nieściągalności organ wskazał, że Z. K. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej oraz w stosunku do działalności nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z powyższym przesłanki o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 3, 4 i 4b u.s.u.s. nie zachodzą. Z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania. ZUS wskazał ponadto, że należności zostały objęte egzekucją. Nie można jednak stwierdzić, aby okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s., zaistniały w przypadku strony. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z tych powodów nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. 2.3. Wobec niestwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia, ZUS dokonał analizy sprawy pod kątem umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ wskazał, iż szczegółowe zasady umarzania należności dla tej grupy osób zobowiązanych określa § 3 pkt 1 - 3 powołanego wyżej rozporządzenia MGPiPS, którego treść przytoczono. Zdaniem organu w stanie faktycznym sprawy nie zachodziła którakolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Z. K. w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga dodatni wynik finansowy. W związku z tym istnieje możliwość odzyskania chociażby części zadłużenia. Jednocześnie nie korzysta z pomocy społecznej, co wskazywać by mogło, że sytuacja finansowa nie jest na tyle trudna. Z. K. nie wykazał również poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że z uwagi na istniejącą szansę na odzyskanie należności i toczące się postępowanie egzekucyjne – umorzenie należności byłoby przedwczesne. 2.4. Organ podkreślił, że instytucja umorzenia zaległości składkowych ma charakter wyjątkowy i powinna być wykorzystywana sporadycznie, zaś "ważny interes zobowiązanego" będący jedną z przesłanek musi być przez zobowiązanego udowodniony. ZUS jako organ egzekucyjny nie może zrezygnować z dochodzenia swoich wierzytelności, ponieważ brak jest takich przepisów prawa, które zwalniałby z obowiązku opłacania składek przez płatnika znajdującego się w trudnej sytuacji finansowej. Opłacenie składek nie jest przywilejem lecz obowiązkiem wynikającym z ustawy. Podjęcie decyzji o umorzeniu oznaczałoby, że ZUS akceptuje zachowania płatników, którzy prowadząc działalność gospodarczą, świadomie dopuszczali do powstania zadłużenia poprzez swoje zaniedbanie. Umorzenie zadłużenia w sytuacji, gdy istnieje możliwość zaspokojenia roszczeń ZUS naruszałby interes społeczny. 3. Na powyższą decyzję Z.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji zarzucił nienależyte rozważenie jego sytuacji majątkowej oraz pozbawienie środków na konieczne utrzymanie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jego dochody na dzień dzisiejszy są na poziomie pozwalającym tylko na wegetację, bo nawet nie wystarczają na utrzymanie konieczne, a spowodowane jest to przez działanie Urzędu Skarbowego, który swoimi działaniami pozbawił skarżącego środków koniecznych do godnego życia. Skarżący wyjaśnił, że pogorszenie jego sytuacji materialnej i powstanie zaległości składkowej spowodowane było kontrolą skarbową oraz prowadzoną na jej podstawie egzekucją. Oświadczył, że jedynym źródłem jego utrzymania jest pozarolnicza działalność gospodarcza. Nadto, że nie posiada majątku, a egzekucje prowadzone przez organy skarbowe zostały umorzone z powodu bezskuteczności. Ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego na rozprawie podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, oświadczając, że nie zostały one uiszczone ani w całości ani w części. 4. Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z zawartą w tej decyzji argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). 6. Przedmiotem kognicji sądu w niniejszej sprawie była kontrola legalności decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). W rozdziale 3 tej ustawy zatytułowanym "Zasady ustalania składek na ubezpieczenia społeczne" (art. 15 – 30), ustawodawca uregulował podstawy wymiaru składki oraz ich wysokości, podmiotów obowiązanych do ich finansowania, skutków nieopłacenia składek w terminie, przedawnienia i zabezpieczenia należności z tytułu składek, rygory w zakresie dopuszczalności umarzania zaległości, sprawy odroczenia spłaty składek oraz ich rozkładania na raty. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje kompetencję ZUS do umarzania należności z tytułu składek w przypadkach określonych ust. 2-4 tego przepisu. Natomiast ust. 2 i 3 definiują przypadki tzw. "całkowitej nieściągalności". Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące. Sytuacja życiowa i majątkowa dłużnika nie ma zatem znaczenia przy ich zastosowaniu. Z kolei art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. 7. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. Z kolei przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1 do 3 rozporządzenia MGPiPS jako okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 8. Z treści powyższych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., II GSK 321/07, powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. 9. Jak wynika z akt sprawy nie zachodzą w niej przesłanki "całkowitej nieściągalności" wymienione w poszczególnych punktach art. 28 ust. 3 u.s.u.s., co wykazał i rozważył organ. Zatem nie było podstaw do umorzenia zaległości składkowej z tej przyczyny. Analizując przesłanki umorzenia w kontekście art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z przepisami § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia MGPiPS wskazać należy, że sytuacja materialna skarżącego jest trudna, jednakże, jak trafnie uznał ZUS, nie w stopniu uzasadniającym umorzenie składek. Wskazana w tych przepisach podstawa umarzania należności ZUS znajduje zastosowanie tylko do tych dłużników, którzy przekonają o wykorzystaniu w pełni zdolności do pracy i aktywnej postawie w poszukiwaniu źródeł dochodów. Omawiane uregulowanie nie może być formą premiowania osób, które posiadając zobowiązania finansowe, prezentują postawę pasywną w zakresie dążenia do ich spłacenia (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r., II GSK 884/08). Podstawa umorzenia należności mająca swe źródło w omawianych przepisach została stworzona dla jak mówi przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. "uzasadnionych przypadków", przez co rozumie się sytuacje wyjątkowe, a nawet drastyczne, powstałe z przyczyn obiektywnych i niezależnych od dłużnika. Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że wnioskujący od kilkunastu lat lat prowadzi działalność gospodarczą, która przynosi – przynajmniej w sferze deklarowanym przez niego przed organami podatkowymi oraz ZUS – w istocie symboliczny dochód, z którego trudno zaspokoić nawet podstawowe potrzeby. Mimo to działalność tą ciągle utrzymuje, nie wskazując z czego w rzeczywistości się utrzymuje przy tak nikłych dochodach, zamiast poszukiwać innego źródła dochodów m.in. za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy. Formalny status bezrobotnego daje bowiem dodatkowe możliwości m.in. w zakresie ewentualnego zdobycia nowych kwalifikacji, odbycia stażu, skorzystania ze specjalnych programów aktywizacji zawodowej ludzi w jego wieku. W niniejszej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby w dążeniu do osiągania dochodów, umożliwiających spłatę zaległości i codzienną egzystencję podejmował jakiekolwiek starania o zatrudnienie poza dalszym prowadzeniem prawie niedochodowej działalności. Przejawia więc pasywną postawę. 10. Instytucja umorzenia jest wyjątkiem od powszechnego obowiązku uiszczania należności publicznoprawnych, co oznacza, że jej zastosowanie powinno być ograniczone do nadzwyczajnych sytuacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 lutego 2012 r., III SA/Po 14/12 ). Przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone ze swej istoty. Instytucja umorzenia składek nie może promować również pasywnych zachowań. Jest bowiem zarezerwowana dla szczególnych przypadków. Zważyć również należy w kontekście powyższych uwag, iż skarżący aktualnie deklaruje, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu, ponosi niewielkie koszty utrzymania, co więcej nie korzysta z pomocy opieki społecznej. Wprawdzie skarżący powołuje się na szereg zobowiązań, podkreślić jednakże należy, że posiadane zobowiązania wobec wierzycieli nie mogą być argumentem przemawiającym za umorzeniem należności z tytułu składek. Zobowiązania cywilnoprawne zostały bowiem zaciągnięte przez skarżącego świadomie z uwzględnieniem możliwości finansowych, godząc się na ich ewentualne negatywne skutki. Ponadto - poza zobowiązaniami alimentacyjnymi - nie korzystają one z pierwszeństwa zaspokojenia przed zobowiązaniami z tytułu składek. Wskazać też należy, że § 3 rozporządzenia MGPiPS stanowi bowiem wprost, że to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek do umorzenia, to znaczy, że w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa właśnie na nim (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., II GSK 2410/11). 11. Zdaniem sądu decyzja mieściła się w zakresie uznania administracyjnego wyznaczonego powołanymi wyżej przepisami prawa. Zachowała też proporcje pomiędzy interesem społecznym a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez organ naruszone. Instytucja umorzenia nie może być stosowana ani nagminnie, ani jako powszechny sposób zwolnienia z długu o publicznym przecież charakterze. Skarżący podejmując działalność gospodarczą powinien bowiem był liczyć się z obowiązkiem uiszczania składek na ubezpieczenie. Organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i rzetelny, a także dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie przekraczając granic uznania. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżoną decyzją organ trafnie odmówił umorzenia składek. Dlatego też dąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. 12. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 1 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714). Obejmują one wynagrodzenie ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększone o należny podatek od towarów i usług.