II SA/Go 843/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...], II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.S. kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakazał B. i M.S. rozbiórkę obiektu budowlanego - wiaty konstrukcji mieszanej usytuowanej na działce nr [...]. Na skutek odwołania M.S., decyzją z dnia [...] maja 2008r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. (sygn. akt P 37/06). Organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w szczególności nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (ze względu na brak planu miejscowego), zbadać zgodność samowolnej budowy z innymi przepisami szczególnymi, w tym dotyczącymi warunków technicznych i lokalizacji. W wyniku ponownego rozpatrywania sprawy PINB, postanowieniem z dnia [...] maja 2008r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie przez M.S. robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego wiaty usytuowanej na działce nr [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia określonych w nim dokumentów. Wyznaczony termin upływał z dniem [...] czerwca 2008r. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, ze względu na niewykonanie przez M.S. obowiązku nałożonego ww. postanowieniem, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał M.S. rozbiórkę przedmiotowej wiaty - obiektu budowlanego nr 1 (według oznaczenia w załączniku do decyzji). Od powyższej decyzji odwołał się M.S. i podniósł, że Urząd Gminy nie wydał mu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co spowodowało niedotrzymanie 30-dniowego terminu do przedstawienia wszystkich dokumentów niezbędnych do legalizacji wybudowanej wiaty. W związku z powyższym poprosił o przedłużenie terminu do czasu uzyskania wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że podstawowym warunkiem legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez pozwolenia na budowę jest przedstawienie przez inwestora w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w ust. 3. Z kolei niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy prawo budowlane, żądanych w drodze postanowienia wydanego przez organ nadzoru budowlanego, stanowi przesłankę wydania przez ten organ decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego - ust. 4. W wyniku uchybienia terminu strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej. Złożenie wymaganych dokumentów w terminie traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 prawa budowlanego). WINB podał, iż inwestor M.S. nie zastosował się do warunków postępowania legalizacyjnego określonych w art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego i dlatego organ miał obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Odnosząc się do żądania wniesionego przez stronę w odwołaniu, organ odwoławczy zauważył, na podstawie dokonanych przez siebie ustaleń, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia przez Wójta Gminy wniosku M.S. z dnia [...] maja 2008r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego (wiaty) na terenie działki nr [...] zostało zakończone. W piśmie z dnia [...].10.2008r. znak: [...] Urząd Gminy poinformował, że w dniu [...].10.2008r. wydana została decyzja umarzająca postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Skargę na powyższą decyzję złożył M.S. i wskazał, iż postępowanie w sprawie legalizacji inwestycji polegającej na budowie budynku wiaty nie zostało, w chwili wydawania decyzji przez organy nadzoru, zakończone. Skarżący wskazał, iż od decyzji z dnia [...].10.2008r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy odwołał się i decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ([...]) uchyliło decyzję z [...] października 2008r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy podał, że z informacji uzyskanej z Urzędu Gminy wynika, że została wydana decyzja umarzająca postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy, natomiast nie wynika, iż zostało wniesione od niej odwołanie. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2009 r. Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn.zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn.zm.). Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 § 1 cytowanej ustawy, podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, iż skarga okazała się zasadna. W treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) została zawarta zasada, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawa przewiduje wyjątki. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Wiata wzniesiona na działce skarżącego nie spełnia wymogów wynikających z tego przepisu, z uwagi na powierzchnię zabudowy wynoszącą 60,52 m². Pomiaru powierzchni budynku dokonali pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, w trakcie oględzin mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy (protokół z kontroli k. 3 akt administracyjnych). Brak jest podstaw, aby ustalenia organu w tym przedmiocie uznać za pozbawione wiarygodności zwłaszcza, że skarżący nie kwestionował ustalonej powierzchni budynku. Przed rozpoczęciem budowy przedmiotowego obiektu konieczne zatem było uzyskanie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie wiata usytuowana na działce nr [...] została wybudowana przez skarżącego w warunkach tzw. samowoli budowlanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W celu zalegalizowania tej budowy postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie przez M.S. robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowej wiaty oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia określonych w nim dokumentów, między innymi przedstawienia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego. Wyznaczony termin upłynął z dniem [...] czerwca 2008r. Należy zaznaczyć, iż w decyzji z dnia [...] maja 2008r. WINB, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, wskazał na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P. 37/2006) i na zmianę w stanie prawnym w związku z tym orzeczeniem. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tego wyroku i ponownie w postanowieniu z [...] maja 2008r., gdzie nakazano skarżącemu przedstawienie m.in. ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zastosował art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego w formie uznanej przez Trybunał za niekonstytucyjną. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wobec powyższego zarówno sądy, jak i organy są takimi orzeczeniami związane. W myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Omówiony powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których w chwili obecnej brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, spełnienie warunków koniecznych do legalizacji tej samowoli (zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym), jest również możliwe poprzez uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Wyrok ten ma zatem wprost zastosowanie do sytuacji skarżącego, który w warunkach samowoli budowlanej zrealizował inwestycję na terenie, na którym w chwili prowadzenia postępowania rozbiórkowego nie było planu zagospodarowania przestrzennego i który w dacie wszczęcia tego postępowania nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Trzeba wskazać, iż organ odwoławczy utrzymując decyzję PINB w mocy dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten bowiem nie daje organowi drugiej instancji podstaw do utrzymania w mocy wadliwego orzeczenia organu l instancji, ale nakazuje mu jej uchylenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999 r., sygn. akt l SA 27/99, Nr LEX 48670). Z całą pewnością tą wadliwość rozstrzygnięcia PINB nietrudno dostrzec skoro organ ten nie uwzględnił, wbrew temu co mu nakazał organ odwoławczy, wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie z dnia [...] maja 2008r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, jest niezaskarżalne. Z tego wynika, ze organ odwoławczy, rozpoznając sprawę ponownie w całokształcie, co do jej istoty i oceniając całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zobowiązany był do weryfikacji tego postanowienia. Oceniając, że materiał ten jest kompletny i prawidłowy oraz akceptując wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy naruszył ustawowy obowiązek powtórnego rozpoznania sprawy (art. 16 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i art. 142 K.p.a.). Ponadto nie bez znaczenia jest też fakt, iż organy nadzoru orzekały w sytuacji, gdy postępowanie legalizacyjne nie zostało ostatecznie zakończone, na co zwrócił uwagę skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Tłumaczenie WINB, że Urząd Gminy poinformował, że została wydana decyzja umarzająca w sprawie wydania warunków zabudowy, natomiast nie poinformował, iż zostało wniesione od niej odwołanie jest niedopuszczalne. To na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). To na organie ciążył obowiązek wyjaśnienia czy decyzja o umorzeniu postępowania legalizacyjnego była prawomocna. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że taka informacja nie była zawarta w piśmie Urzędu Gminy z dnia [...].10.08r., ale aby prawidłowo przeprowadzić postępowanie organ winien był tę informację uzupełnić. Nadto, należy zważyć, iż w sytuacji gdyby organ odwoławczy, zgodnie z wymogiem przepisu art. 10 § 1 K.p.a., umożliwił skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów (w tym, do treści ww. pisma), mógłby uzyskać informację, co do zaskarżenia decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lub takiego zamiaru. Nadto podkreślenia wymaga, iż uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji w omawianym zakresie nie spełniają wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Z tych powodów Sąd zważył, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. W szczególności organy pominęły fakt, iż nałożenie na skarżącego obowiązku określonego pkt 1 postanowienia z dnia [...] maja 2008 r., jest niezgodne z przepisem art. 48 ust. 2 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane i w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznaczało to konieczność wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego wadliwego postanowienia, z którego organy nadzoru budowlanego wywodziły dla skarżącego negatywne skutki prawne. Nadto, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. Z akt administracyjnych, ani też z treści decyzji organów administracji publicznej orzekających w sprawie nie wynika w sposób jednoznaczny, dlaczego organy początkowo uznawały za strony przedmiotowego postępowania M.S. i jego żonę B.S., a później adresatem ich rozstrzygnięć był wyłącznie skarżący. Z protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2007r. wynika, że M.S. wykonał roboty budowlane polegające na wyburzeniu starego budynku gospodarczego i wybudowaniu obiektu budowlanego w postaci wiaty konstrukcji mieszanej. Z ustaleń organów prowadzących postępowanie można wywieść, iż M.S. w 2001 roku postawił na działce stanowiącej własność jego żony wiatę, a ta jest wykorzystywana do magazynowania opon, co z kolei związane jest z działalnością gospodarczą żony skarżącego. Okoliczności tej organy nie poddały analizie, nie ustaliły w dostateczny sposób, iż to M.S. jest inwestorem lub właścicielem spornego obiektu budowlanego. Okoliczności tej nie można domniemywać jedynie z faktu braku rozdzielności majątkowej między małżonkami oraz z treści świadczenia skarżącego, iż to on wzniósł obiekt. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego uwzględniając stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego oraz nowelizacją przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane wprowadzoną przepisem art. 1 ustawy z dnia 8 października 2008 r. o zmienia ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 206, poz. 1287), powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy dla terenu na którym położony jest sporny obiekt budowlany, obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W zależności od dokonanych ustaleń organ określi jednoznacznie następnie kto jest inwestorem lub właścicielem obiektu, a następnie określi obowiązki tej osoby lub osób warunkujące jego legalizację. W tym celu niezbędne jest również ustalenie czy zakończyło się ostatecznie i w jaki sposób postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Zastrzec przy tym należy, że fakt zakończenia budowy (remontu, modernizacji, odbudowy) przedmiotowego obiektu nie jest przeszkodą do ewentualnego żądania przez organ przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem właściwa wykładnia przepisu art. 48 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że ustanowiony tym przepisem nakaz rozbiórki, jak i warunki odstąpienia od przymusowej rozbiórki, dotyczą zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie jak i wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na marginesie trzeba wskazać, iż organ prowadzący postępowanie legalizacyjne może wskazać taki termin do przedłożenia określonych dokumentów, jaki uzna za słuszny z tym, że powinien on zostać wyznaczony w taki sposób, aby zobowiązany miał obiektywną możliwość wypełnienia nałożonych na niego obowiązków. Termin wskazany w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego - jako termin urzędowy - może zostać skrócony lub przedłużony z ważnych powodów, jeżeli przed jego upływem osoba zobowiązana złoży stosowny wniosek o jego przedłużenie bądź skrócenie (szerzej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 122/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją orzeczenia powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlegały uchyleniu przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy jednoczesnym uwzględnieniu wniosku skarżącego w przedmiocie przyznania należnych kosztów postępowania sądowego, w oparciu o art. 200 i art. 205 ww. ustawy. Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.