II SA/Go 844/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi S.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego M.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016r. S.K. zwróciła się do Starosty o wyłączenie z państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego operatu techniczno – pomiarowego nr [...], który w dniu w dniu [...] stycznia 2005 r. został w sposób nielegalny włączony do zasobu PODGiK Starostwa oraz o wyeliminowanie z obrotu prawnego protokołu granicznego, opinii, konturu (szkicu) oraz mapy sytuacyjno – wysokościowej, sporządzonych w dniu [...] września 2004 r. przez geodetę M.H., a stanowiących integralną część operatu pomiarowego nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., wydanym na podstawie art. 61 a ust. 1 i 2 oraz art. 123 kpa, Starosta odmówił wszczęcia postepowania w sprawie wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu techniczno – pomiarowego nr [...], który w dniu [...] stycznia 2005 r. został przyjęty do tego zasobu, a także wszczęcia postępowania mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego protokołu granicznego, opinii, konturu (szkicu) oraz mapy sytuacyjno – wysokościowej wykonanych przez geodetę M.H. w dniu [...] września 2004 r., a stanowiących integralną część operatu pomiarowego nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że tryb wyłączania materiałów z zasobu oraz sposób ich przekazywania do właściwych archiwów państwowych określają przepisy rozdziału 6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i karograficznego (DZ.U. z 2013 r. poz. 1183). Dalej organ podniósł, że przewidziana w art. 61 a ust. 1 kpa odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania stron w trybie administracyjnym. Dotyczy to sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony lub w wyniku przeprowadzenia żądanej procedury wykonanie wnioskowanej czynności materialnotechnicznej, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wnioskodawczyni nie jest uprawniona do skutecznego żądania czynności objętych wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r., a służby Starosty mogą wyłączyć materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego tylko zgodnie z przepisami w.w. rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r., a nie w sposób żądany przez wnioskodawczynię. Organ wskazał, że kwestionowany przez skarżącą operat geodezyjny został wykonany przez geodetę uprawnionego na zlecenie Burmistrza i wprowadzony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z powodu postępowania administracyjno – rozgraniczeniowego, które zostało umorzone decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2004 r. Od powyższego postanowienia S.K. złożyła zażalenie. Skarżąca zarzuciła, że przedmiotowy operat techniczno – pomiarowy nr [...] jest rażąco wadliwy, zawiera szereg istotnych uchybień o charakterze proceduralnym, takich jak to, że przed przyjęciem do zasobu PODGiK nie został on poddany kontroli technicznej i formalnej oraz nie potwierdzono jego jakości stosownymi informacjami w postaci klauzuli, czyli określonej formą pieczęci wraz z podpisem osoby uprawnionej do tych czynności. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił przebieg postępowania począwszy, od daty wniosku z dnia [...] stycznia 2005r. o przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej powstałej w wyniku roboty geodezyjnej nr [...], a dotyczącej rozgraniczenia działki nr [...]. Operat szacunkowy nr [...] obejmował: materiały archiwalne, szkic polowy, protokół graniczny, opinię, decyzję UMiG. Wskazana decyzja, to decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2004 r., w której organ ten umorzył postępowanie rozgraniczeniowe działki nr [...], stanowiącej własność S.K.. W decyzji tej organ wskazał, że powstaje spór co do przebiegu granicy, ponieważ wnioskodawczyni nie zaakceptowała ustaleń geodety, dlatego sprawa z urzędu zostaje przekazana do rozpatrzenia sądowi. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy ustalił przebieg granicy pomiędzy działkami [...], a działkami nr [...]. W sentencji postanowienia Sąd powołał się na "szkic projektu przebiegu granicy sporządzony przez geodetę M.H. znajdujący się na k. 20 akt sprawy" oraz na "mapkę znajdująca się na k. 31 akt sprawy", które jak wskazano w postanowieniu "Sąd czyni częścią składową niniejszego postanowienia". Dalej organ wskazał na inne wnioski skarżącej, w których podważała ona prawidłowość operatu szacunkowego nr [...] oraz domagała się wszczęcia postepowania w tym przedmiocie, które to wnioski nie zostały przez organ uwzględnione. Przechodząc do analizy wskazanego na wstępie wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2016 r. organ odwoławczy wskazał, że proces przyjmowania dokumentacji do zasobu jest postępowaniem technicznym, a więc nie objętym przepisami kpa, który realizowany był w ramach czynności materialno – technicznych, na które wykonawca prac w myśl w.w. przepisów mógł co najwyżej złożyć wniosek o zbadanie zasadności odmowy włączenia do zasobu. W czasie przyjęcia przedmiotowej dokumentacji do zasobu obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (DZ.U Nr 49 poz. 493). Z przepisów tegoż rozporządzenia wynika, że przyjęcie operatu szacunkowego do zasobu, potwierdzany umieszczeniem na nim klauzuli o odpowiedniej treści również był czynnością materialno – techniczną. Podsumowując poczynione uwagi, organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji, która mogłaby wyeliminować z obiegu prawnego materiały zawarte w operacie technicznym przyjętym do zasobu, a przy tym żaden ze wskazanych dokumentów nie ma charakteru decyzji administracyjnej, które nieważność lub zmianę można by rozważać, ponadto to nie z faktu że znajdują się one w operacie przyjętym do zasobu wynikają dla wnioskodawczyni skutki prawne, gdyż te wynikają wyłącznie z w.w. postanowienia Sądu o rozgraniczeniu. Dalej organ wskazał, że ani dokumentacja techniczna, ani dokumentacja rozgraniczeniowa zawarte w przedmiotowym operacie szacunkowym nie została poparta decyzją o rozgraniczeniu, ale wręcz o umorzeniu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Dlatego dokumentacja ta nie była podstawą jakichkolwiek zmian w ewidencji gruntów, w efekcie czego nie można również rozważać wydania ewentualne decyzji o nieważności zmian w tej ewidencji, a opartych o tę dokumentację. Powyższe stanowi o braku podstaw do wszczęcia postepowania w zakresie wyeliminowania z obrotu prawnego protokołu granicznego, opinii, konturu (szkicu) oraz mapy sytuacyjno – wysokościowej. Odnośnie wniosku o uruchomienie procedury w sprawie wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego operatu techniczno – pomiarowego [...] organ wskazał na przepis art. 40 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Szczegółowe regulacje w zakresie wyłączania z zasobu zostały określone w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (DZ.U. z 2013 r. poz. 1183), a przy tym w § 27 wskazano m.in., że organ prowadzący zasób w celu wyłączenia materiałów z zasobu z przyczyn określonych w art. 40 ust. 4 powołuje komisję w składzie co najmniej pięcioosobowym spośród pracowników wykonujących zadania tego organu w zakresie geodezji i kartografii, a komisja ta w składzie co najmniej trzyosobowym, nie rzadziej niż raz w roku przeprowadza ocenę przydatności użytkowej materiałów zasobu, przy czym wyniki tej oceny komisja utrwala w formie protokołu. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewidują innych przypadków wyłączania materiałów z zasobu, aniżeli związanych z utratą ich ważności użytkowej, a przy tym, ocena ich wartości użytkowej nie następuje na wniosek osoby trzeciej, lecz jest prowadzona sukcesywnie przez odpowiednie osoby powołane przez starostę (w przypadku zasobu powiatowego). Z powyższych powodów postępowanie administracyjne na wniosek strony z dnia [...] czerwca 2016 r. nie mogło zostać wszczęte. Od powyższego postanowienia S.K. wniosła skargę zarzucając naruszenie art. 8 i art. 10 kpa, naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, rozporządzenia z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych, rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r. w sprawie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.:Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.:Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ani przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Regulacja ta przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza z tych przesłanek to sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, natomiast druga ma miejsce, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie wyjaśnia się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438 wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2016 r., OSK 553/15, LEX nr 2118781). W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowi druga przesłanka wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a., albowiem brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do uwzględnienia żądania strony zawartego w jej wniosku z [...] czerwca 2016 r. Stanowisko organu należy ocenić jako prawidłowe. Stosownie do treści art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (dalej – ustawa) prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacja opracowań przyjmowanych do zasobu należy do: 1) Głównego Geodety Kraju - w zakresie centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 2) marszałków województw - w zakresie wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych; 3) starostów - w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych. W myśl art. 40 ust. 4 ustawy materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które utraciły przydatność użytkową, podlegają wyłączeniu z tego zasobu, przy czym ta część, która stanowi materiały archiwalne, jest przekazywana do właściwych archiwów państwowych. Trafnie uznano w postępowaniu administracyjnym, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wyłączania z zasobu dokumentacji w sytuacjach innych niż wymienione w § 27 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten stanowi, że organ prowadzący zasób w celu wyłączenia materiałów zasobu z przyczyn określonych w art. 40 ust. 4 ustawy powołuje komisję w składzie co najmniej pięcioosobowym spośród pracowników wykonujących zadania tego organu w zakresie geodezji i kartografii (ust. 1). Komisja w składzie co najmniej trzyosobowym, nie rzadziej niż raz w roku, przeprowadza ocenę przydatności użytkowej materiałów zasobu (ust. 2). Wyniki oceny, o której mowa w ust. 2, komisja utrwala w formie protokołu, który zawiera: 1) skład komisji; 2) wykaz materiałów zasobu, które w ocenie komisji utraciły przydatność użytkową, albo stwierdzenie, że komisja nie zidentyfikowała materiałów zasobu, które utraciły przydatność użytkową; 3) miejsce i datę sporządzenia protokołu; 4) podpisy członków komisji (ust. 3). Wykaz, o którym mowa w ust. 3 pkt 2, zawiera: 1) identyfikator ewidencyjny materiału zasobu; 2) nazwę lub opis materiału zasobu; 3) uzasadnienie utraty przydatności użytkowej materiału zasobu; 4) oznaczenie kategorii archiwalnej materiału zasobu (ust. 4). Klauzula wyrażająca akceptację ustaleń komisji, zamieszczona na protokole i podpisana przez osobę reprezentującą organ prowadzący zasób, stanowi podstawę do wyłączenia materiałów zasobu z zasobu z dniem podpisania tej klauzuli oraz zamieszczenia na tym materiale lub dołączenia do niego klauzuli o treści: "Materiał został wyłączony z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu ..." (ust. 5). Z przytoczonych przepisów wynika, że wyłączenie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego może nastąpić jedynie ze względu na utratę przez nie waloru przydatności użytkowej (art. 40 ust. 4 ustawy). Ocena materiałów pod wskazanym kątem jest przeprowadzana przez komisję powołaną w odpowiednim trybie, w skład której wchodzą osoby z odpowiednim przygotowaniem merytorycznym, co gwarantuje prawidłowa ocenę dokumentacji. Przepisy prawa nie przewidują możliwości wyłączenia materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego na żądanie osób trzecich. Również przesłanka, która legła u podstaw żądania skarżącej, a jest nią polemika z treścią materiału znajdującego się w zasobie, nie może stanowić podstawy wyłączenia materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (ogólna zasada k.p.a., określana w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym jako zasada praworządności lub legalności). Z zasady tej wynika, że organy administracji mogą czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Nie można za dopuszczalną uznać sytuację, w której strona niezadowolona z ustaleń dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego mogłaby doprowadzić do jej wyłączenia z tego zasobu. Należy również podkreślić, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy podstawą ustalenia granic nieruchomości stanowiącej własność skarżącej tj. działki nr ewid. [...] nie był operat techniczno – pomiarowy nr [...] przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę, ale postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2005 r. sygn. [...] i jedynie w trybie postępowania sądowego można było wzruszyć ustalenia dotyczące przebiegu granic danej nieruchomości. Jak bowiem wnikliwie wyjaśniono to w zaskarżonej decyzji, skarżąca nie zaakceptowała ustaleń geodety zawartych w operacie nr [...], co do przebiegu granic działki nr [...], wobec czego postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia zostało umorzone, a sprawę przekazano do rozpoznania przez sąd powszechny. W świetle powyższego należy uznać, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej była zasadna. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.