II SA/Go 848/10

Dnia 19 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] roku nr XI/78/09 w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wymienionym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Gminy w dniu [...] grudnia 2009 r. podjęła uchwałę Nr XI/78/09 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W § 2 ust.2 przedmiotowego aktu uchwalono, iż dla prowadzonych robót – remontów i inwestycji własnych Gminy w pasie drogowym dróg gminnych, opłata za jego zajęcie wyniesie 0,00 zł. Natomiast w § 3 ust. 2 przyjęto, iż przy umieszczaniu urządzeń obcych w ramach zadań własnych gminy, nie związanych z funkcjonowaniem drogi, stawki określone w ust. 1 wynoszą 0,00 zł. Powyższą uchwałę Rada podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g." oraz art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2010 r. Nr 13, poz. 197 z 2010 r. Skargę na wyżej wymienioną uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy, który zarzucił, iż § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 tej uchwały istotnie narusza prawo – art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy o drogach publicznych, w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na przekroczenie przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego, którego zakres określają powołane przepisy u.d.p., domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z [...] grudnia 2009 r. Nr XI/78/09 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam obejmującej § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 w/w uchwały. W uzasadnieniu skargi prokurator podkreślił, iż z art. 40 ust. 3, 8 i 9 u.d.p wynika, iż Rada Gminy uprawniona była wyłącznie do określenia stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, które mogą być różnicowane i których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego. Ustalając stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 0,00 zł stanowiącej dochód gminy, Rada Gminy wprowadziła faktyczne zwolnienie od opłaty, co oznacza, że przekroczyła udzielone organowi uprawnienie ustawowe. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej "p.p.s.a."). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838, ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przepis ten od daty wydania przedmiotowej uchwały nie uległ zmianie. W tym miejscu wspomnieć należy, iż w myśl art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego mają określać wprost przepisy uchwał wydanych przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8, ust. 9 i ust. 6). Wobec tego organy samorządowe zostały upoważnione ustawowo do nałożenia jednostronnej opłaty jaką jest opłata za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktur technicznej. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy (art. 40 ust. 2 cyt. ustawy): 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty reguluję kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. Do ustalenia wysokości stawek 1 m2 ustawodawca upoważnił odpowiednio ministra właściwego do spraw transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą są te jednostki samorządu terytorialnego) – art. 40 ust. 7 i 8. Wobec tego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione ustawowo jedynie do ustalenia jednego ze składników iloczynu stanowiącego opłatę za zajęcie pasa drogowego – wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Należy zaznaczyć, że o ile przepis art. 40 ust. 7 i 8 u.d.p daje upoważnienie ustawowe do wydania uchwały w omawianym przedmiocie, to w art. 40 ust. 9 u.d.p. zostały enumeratywnie wyliczone kryteria, które powinien uwzględnić organ przy jej uchwalaniu, tj.: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 40 ust. 8 u.d.p, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W rozpoznawanej sprawie prokurator zakwestionował jako niezgodne z prawem jedynie § 2 ust. 2 § 3 ust. 2 w/w uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest gmina. Okolicznością niesporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania, lecz może lub mogła być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków. Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z wymienionego przepisu wynika, iż istnieje obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daniowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko niektóre zagadnienia mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego o ile nie mają one charakteru zasadniczego, stanowią jedynie dopełnienie regulacji ustawowej i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 6 marca 2002 r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2 z 2002 r. poz.13) i z 9 lutego 1999 r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999r. poz. 4). Nie ulega wątpliwości, iż opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie gminy. Zasadnicze elementy opłaty zostały uregulowane w u.d.p. W przepisie art. 40 wymienionej ustawy określono podmiot oraz przedmiot opodatkowania a także sposób wyliczenia opłaty. W ocenie sądu zasadny jest zarzut prokuratora co do sprzeczności przepisu § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 w/w uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego z przywołanymi przepisami u.d.p. To ustawa określiła sposób ustalenia przedmiotowej opłaty jako iloczynu w/w składników. Oznacza to, iż wolą ustawodawcy było uzależnienie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego zarówno od liczby dni zajmowania tegoż pasa, ustalonej przez właściwy organ stawki za zajęcie 1 m2, jak i od liczby metrów kwadratowych zajmowanej powierzchni. Przepisy u.d.p dopuszczają, aby w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zasadnie skarżący podniósł, że w ramach delegacji ustawowej Rada Gminy uprawniona była do określenia stawki opłat w zależności od celu zajęcia pasa drogowego, nie zaś do wprowadzenia w istocie zwolnienia od opłat za zajęcie pasa drogowego, uchwalając stawkę na poziomie 0,00 zł. Zauważyć nadto należy, iż § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908) wyraźnie stanowi, iż w akcie wykonawczym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Natomiast w § 3 ust. 2 i 3 uchwały nie tylko że zajęła się problematyką, do której nie miała ustawowego upoważnienia. W konsekwencji, w ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż uchwała Rady Gminy z [...] grudnia 2009 r. Nr XI/78-09 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam , w zaskarżonej przez prokuratora części, w istotny sposób narusza przepis art. 40 ust. 3, ust. 8 i 9 u.d.p. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. skutkowało to zatem stwierdzeniem przez sąd nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O tym, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu, sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.