II SA/Go 848/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2010 r., nr IV/17/2010 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a także szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 9 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "lub skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne". W dniu 30 grudnia 2010 r. Rada Miejska - powołując się na art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., nr 180, poz. 1493 ze zm. – określanej dalej jako u.p.p.r.). – podjęła uchwałę nr IV/17/2010 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a także szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 9 pkt 3, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przez wskazanie w tym przepisie wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmujące § 9 pkt 3 od słów "lub skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne". Burmistrz Miasta i Gminy przekazał powyższą skargę zaznaczając, iż Rada Miejska nie zajęła stanowiska. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. Prokurator sprecyzował skargę wskazując, iż zaskarża § 9 ust. 2 pkt 3 wskazanej na wstępie uchwały, domagając się stwierdzenia jego nieważności w zakresie sformułowania "lub skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Poddana kontroli w niniejszej sprawie uchwała została podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. , zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Biorąc pod uwagę charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w powyższym przepisie należy uznać, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Miasta i Gminy, wywołujący określone skutki prawne, w związku z czym niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, Lex nr 1111761). Taka ranga uchwały powoduje, iż kontrola ich legalności objęta jest kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako p.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika, że ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Z zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, oraz przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Tym samym akty prawa miejscowego, wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą regulować kwestii niedelegowanych prawodawcy lokalnemu ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy. Natomiast z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994) wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym ( ust. 1). Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta (ust. 2). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych (ust. 3). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (ust. 4). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Analiza powołanego przepisu wskazuje, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele wchodzą w jej skład. Natomiast żaden z przepisów cytowanej ustawy nie upoważnił rady gminy do kształtowania katalogu tych podmiotów. Tym bardziej żaden z przepisów nie upoważnił rady do określania wymagań wobec członków zespołu dyscyplinarnego. Tymczasem w § 9 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rada Miejska wskazała, że przesłanką uzasadniającą odwołanie członka zespołu z pełnionej funkcji stanowi skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wprowadzona przez Radę przesłanka odwołania członka zespołu wykracza poza upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Nadto, ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2017 r., IV SA/Po 728/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 9 listopada 2017 r., II SA/Go 987/17). Wobec powyższego Sąd uznał, że uchwała Rady Miejskiej z 30 grudnia 2010 r., nr IV/17/2010 w zaskarżonej przez Prokuratora części istotnie narusza prawo, wykraczając poza delegację ustawową wynikającą z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., a w konsekwencji tego Sąd - stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.. 91 ust. 1 u.s.g. - orzekł jak w sentencji.