II SA/Go 851/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi "M" Spółki z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nieprawidłowości w zakresie wykonanej budowy obiektu oddala skargę. W dniu [...] września 2008r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek M Sp. z o. o., o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej budowę budynku magazynowego i budynku handlowo - biurowego na działce oznaczonej nr [...], zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] października 2007 r., nr [...] 0 pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 59 f i art. 59 g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zmianami ) i art. 123 k.p.a. wymierzył inwestorowi M Sp. z o.o. karę w wysokości 11.250 zł z tytułu stwierdzonej nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59 a ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy - Prawo budowlane, polegającej na zmianie usytuowania przydomowej oczyszczalni ścieków, w związku z realizacją inwestycji obejmującej budowę budynku magazynowego i budynku handlowo - biurowego na działce nr [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ l instancji powołał się na ustalenia dokonane podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r. wskazując, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku ze zmianą poziomu posadzki budynku handlowo - biurowego, zmianą usytuowania przydomowej oczyszczalni ścieków, oraz zrezygnowania z wykonania klatki schodowej w północno - zachodnim narożniku budynku handlowo - biurowego. Z uwagi na powyższe PINB zobligowany był do wymierzenia inwestorowi kary za stwierdzone nieprawidłowości. Wymierzając karę organ w celu ustalenia jej wysokości zakwalifikował obiekt do kategorii XVII obiektów budowlanych, według załącznika do ww. ustawy. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB wniosła skarżąca spółka, w ocenie której przydomową oczyszczalnię ścieków należy zakwalifikować do kategorii XXX, o której mowa w załączniku do ustawy - Prawo budowlane, a nie jak uczynił to organ do kategorii XVII, do której zakwalifikowane zostało całe zamierzenie inwestycyjne objęte pozwoleniem na budowę Starosty nr [...]. W ocenie skarżącej spółki w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne składa się z części należących do różnych kategorii obiektów budowlanych, karę ustala się osobno dla każdej kategorii. W konsekwencji zdaniem skarżącej spółki organ błędnie wyliczył wysokość kary. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Zdaniem organu II instancji naliczając karę za stwierdzone ww. nieprawidłowości PINB prawidłowo zastosował współczynnik kategorii obiektu (k) odpowiedni dla kategorii XVII obiektów budowlanych, według załącznika do ustawy - Prawo budowlane, w odniesieniu do zmiany usytuowania przydomowej oczyszczalni ścieków. W niniejszej sprawie sporna przydomowa oczyszczalnia ścieków jest urządzeniem budowlanym służącym do korzystania z budynków wzniesionych na działce nr [...], zgodnie z ich przeznaczeniem. Kategorie, o których mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane odnoszą się wyłącznie do obiektów budowlanych. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby przydomową oczyszczalnię ścieków stanowiącą urządzenie budowlane odrębnie zakwalifikować do jakiejkolwiek kategorii, o której mowa w załączniku ustawy Prawo budowlane. Tym samym WINB uznał, iż żądanie zakwalifikowania omawianej przydomowej oczyszczalni ścieków do kategorii XXX jest bezpodstawne. Organ zwrócił ponadto uwagę, że należy rozróżnić oczyszczalnię ścieków wymienioną wśród obiektów kategorii XXX w załączniku do wymienionej ustawy - Prawo budowlane, od przydomowej oczyszczalni ścieków. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy stwierdził, że przy wymierzaniu kary za nieprawidłowość stwierdzoną podczas kontroli obowiązkowej, o której mowa w art. 59 a Prawa budowlanego, dotyczącą urządzenia budowlanego przynależnego do obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę, należy przyjąć współczynnik kategorii właściwy dla tego obiektu budowlanego. Nieprawidłowość związana z urządzeniem budowlanym służącym do korzystania z obiektu jest bowiem nieprawidłowością w samym obiekcie. W decyzji Starosty z dnia [...] października 2007 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku magazynowego i budynku handlowo - biurowego na działce nr [...] (w skład którego wchodzi urządzenie budowlane w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków) wskazano kwalifikację tego obiektu budowlanego jako obiektu zaliczonego do kategorii XVII, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter rozstrzygnięcia ostatecznego i jej postanowienia są wiążące dla stron oraz organów administracji publicznej. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podniósł, że podczas kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r. organ l instancji stwierdził dwie nieprawidłowości w związku z realizacją ww. inwestycji, z których każda należy do jednej z kategorii nieprawidłowości wskazanych w art. 59 a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. PINB stwierdził brak zgodności z projektem zagospodarowania działki w związku ze zmianą usytuowania przydomowej oczyszczalni ścieków (art. 59 a ust. 2 pkt 1), a ponadto niezgodność przedmiotowej inwestycji z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego przedmiotowego obiektu budowlanego w związku z odstąpieniem od wykonania klatki schodowej w północno - zachodnim narożniku budynku handlowo - biurowego, z jednoczesnym wykonaniem w miejscu projektowanej klatki schodowej antresoli. Tymczasem konieczność sprawdzenia zgodności realizacji obiektu budowlanego z projektem architektoniczne - budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcji obiektu budowlanego określona została w art. 59 a ust. 2 pkt 2 lit. "b", natomiast brak zgodności w tym zakresie skutkować musi wymierzeniem kary, o której mowa wart. 59 fust. 1. PINB nie uwzględnił jednakże tej ostatniej nieprawidłowości przy wymierzaniu kary postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła M Sp. z o.o., która wniosła o jego uchylenie, zarzucając rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 139 k.p.a. wyrażającego zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej, poprzez uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] i powołanie w zaskarżonej decyzji przepisów i okoliczności mogących uzasadniać stosowanie surowszej sankcji administracyjnej za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że rozstrzygnięcie PINB wydane zostało niezgodnie z przepisami ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego podniesiony w skardze zarzut, że zaskarżone postanowienie organu II instancji z dnia [...] września 2009 r. wydane zostało z naruszeniem wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazem orzekania na niekorzyść odwołującego, jest nie uzasadniony bowiem w świetle jednolitej linii orzeczniczej zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego, o którym mowa w art. 139 k.p.a., nie występuje w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że następstwem wydania orzeczenia kasacyjnego jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji i postanowień pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zm.). Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonego postanowienia w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jego legalności uznać należy, iż postanowienie to nie uchybia prawu, zaskarżonemu postanowieniu nie można bowiem postawić zarzutu, iż zostało wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl art. 59 f ust 5 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59 a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru, po przeprowadzeniu w dniu [...] września 2008 r. kontroli inwestycji obejmującej budowę budynku magazynowego i budynku handlowo - biurowego na działce nr [...], stwierdził dwie nieprawidłowości, tj. wskazał, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana niezgodnie z projektem zagospodarowania działki, w związku ze zmianą usytuowania przydomowej oczyszczalni ścieków oraz stwierdził niezgodność przedmiotowej inwestycji z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie zmiany wysokości posadzki budynku i wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego przedmiotowego obiektu budowlanego w związku z odstąpieniem od wykonania klatki schodowej w północno - zachodnim narożniku budynku handlowo - biurowego, z jednoczesnym wykonaniem w miejscu projektowanej klatki schodowej antresoli. Organ l instancji wymierzył natomiast karę jedynie za pierwsze z ww. naruszeń, co pozostaje w sprzeczności z dyspozycją ww. art. 59 f ust. 5 w związku z art. 59 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nadto wskazania wymaga, że przy wymierzaniu kary, o jakiej mowa w art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane należy mieć także na względzie, że jak zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06 (OTK-A 2007/1/2, Lex nr 232287) dotyczącym kwestii zgodności z Konstytucją RP art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, kara administracyjna nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawcze - zarządzająch zadań administracji. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego (vide: wyrok z dnia 18 czerwca 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 347/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za chybiony uznać należy zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy zasady zakazu reformationis in peius sformułowanej w art. 139 k.p.a. Przepis art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującego się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. (sygn. akt II OSK 1270/06, Lex nr 325295), iż sformułowana ww. przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji prawnych, służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji (postanowienia). Decydując się na odwołanie strona nie powinna mieć obaw przed ewentualnością pogorszenia swej sytuacji w drugiej instancji. Przepis art. 139 k.p.a. nie zawiera żadnego ograniczenia, co mogłoby wskazywać, że omawiany zakaz odnosi się do każdej z decyzji organu odwoławczego, wymienionych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. W literaturze sporny jest zakres przedmiotowy tego zakazu. Są zwolennicy stanowiska o pełnej dopuszczalności reformatio in peius, jak i stanowiska o konieczności ograniczenia stosowania tej instytucji w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że zasada reformatio in peius nie ma zastosowania do decyzji (postanowień) określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest do decyzji (postanowień) kasacyjnych (vide: Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98, publ. ONSA 1998/3/79, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1999 r. sygn. l SA/Gd 546/97, Lex Nr 36829, z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. l SA 820/98, Lex Nr 44547, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. VII SA/Wa 1626/04, Lex Nr 165003, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. III RN 161/99 OSNP rok 2001, Nr 3, poz. 60). W uzasadnieniu przywołanej wyżej uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji (postanowienia) wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja czy postanowienie wydane bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Wyklucza to możliwość, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej. Stanowisko wyrażone w uchwale NSA podziela J. Zimmermann, który w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1997 r. (sygn. II SA/Wr 854/96, publ. OSP 1998 r. z. 26 poz. 108), wyraził pogląd, że decyzja kasacyjna nie może spowodować "niekorzyści" materialnej dla strony, a jedynie przedłużenie postępowania. Decyzja l instancji nie jest ostateczna, nie ma przymiotu trwałości, nie można z niej nabyć praw w sposób trwały. Uchylenie takiej decyzji, nawet uprawniającej, nie może być niekorzyścią dla strony, nie zamyka drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującego. W niniejszej sprawie postanowienie kasacyjne znajdujące oparcie o przepis art. 138 § 2 k.p.a. zostało wydane ze względu na konieczność ponownego rozpoznania sprawy w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, a przez to wynik sprawy jest uzależniony od rezultatu tego postępowania. Organ l instancji ponownie rozpoznając sprawę zadecyduje, mając na uwadze wskazania zaskarżonego postanowienia, jaka kara i w oparciu o jakie przepisy, winna mieć zastosowanie w sprawie. W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami).