II SA/Go 852/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M.J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako - PINB) na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej jako - p.b.) i art. 123 kpa nakazał inwestorowi – M.J. wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie zbiornika bezodpływowego trzykomorowego na nieczystości ciekłe (V=2,25 m3) w miejscowości [...] (działka ewid. Nr [...]), z powodu wykonywania robót bez wymaganego zgłoszenia. Organ poinformował, że inwestor może złożyć wniosek o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. W celu uzyskania decyzji legalizacyjnej obiektu budowlanego, po uprzednim spełnieniu obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, niezbędne będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej w wysokości 5000 zł ( art. 29 ust. 1 pkt 6 p.b.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że podczas kontroli legalności zbiornika na nieczystości ciekłe na nieruchomości położonej w miejscowości [...] przeprowadzonej w dniu [...] maja 20121 r. ustalono, że zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe jest trzykomorowy, wykonany jest z kręgów betonowych o średnicy wewnętrznej 0,8 m z obmurówką ceglaną; wysokość każdej komory wynosi 1,5 m, całkowita pojemność wynosi 2,25 m3. Zbiorniki przykryte są płytami betonowymi na łącznej powierzchni 1,60 x 3,03 m. W górnej części jednej z komór zamocowano rurę PCV, którą zrzucany jest nadmiar ścieków do pobliskiej rzeki. Lokalizacja i odległość od sąsiednich budynków ( w tym budynku mieszkalnego) zostały naniesione na szkicu wchodzącym w skład protokołu. Roboty zrealizowano na przełomie marca i kwietnia 2021 r., a ich inwestorem jest M.J., który nie uzyskał pozwolenia na budowę, ani też nie dokonał zgłoszenia robót. Zgodnie z oświadczeniem inwestora zbiornik powstał w miejscu szamba przedwojennego, które uległo zniszczeniu. Dalej organ wskazał, że zbiorniki bezodpływowe o pojemności do 10 m3 zaliczane są do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 6 p.b. Ich budowa wymaga uproszczonej procedury zgłoszeniowej. Przedmiotowy zbiornik posiada łączną pojemność 2,25 m3 tym samym mieści się w grupie obiektów budowlanych, o których mowa w przywołanym przepisie. Jego budowę należało zatem poprzedzić zgłoszeniem robót. Formalności te nie zostały dokonane. Przy czym fakt istnienia uprzednio w tym samym miejscu szamba ( jeszcze przed 1945 r.) nie spowodował, że budowa nowego zbiornika była zwolniona z dopełnienia jakichkolwiek formalności. Inwestycji tej nie można uznać za remont, gdyż w praktyce powstał nowy obiekt o określonej konstrukcji (kręgi betonowe z obmurówką) i parametrach charakterystycznych (trzy komory, śred. 80 cm, wys. 1,5 m, poj. 2,25 m3). Jedynie jego lokalizacja może pokrywać się z miejscem zniszczonego szamba z okresu przedwojennego. PINB podniósł, że tryb legalizacji jest związany z wymaganiami formalnymi, jakim podlegałby obiekt w przypadku jego legalnej budowy. Zatem organ jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego jak dla zbiornika bezodpływowego, wymagającego zgłoszenia robót. Również opłata legalizacyjna powinna być naliczona dla takiego właśnie obiektu budowlanego. Od powyższego postanowienia M.J. wniósł zażalenie (mylnie określone jako odwołanie). Skarżący wskazał, że legalizacja szamba miała miejsce w latach 90 - tych, podał że nie wybudował nowego szamba lecz jedynie w miejsce starego i to nie całego wstawił dwa betonowe kręgi, gdyż stare zawaliło się, przód szamba został nienaruszony, gdyż nie wymagał naprawy. Wskazał, że jest emerytem, otrzymuje 1160 zł emerytury, na utrzymaniu ma 14 - letniego syna, więc nie stać go na wybudowanie szamba z cegły takie jakie było przed zawaleniem. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako - WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB wskazał, że podziela przyjętą przez PINB kwalifikację rozpatrywanego przypadku jako budowę bez wymaganego zgłoszenia. Rozpatrywany zakres robót obejmuje budowę zbiornika bezodpływowego trzykomorowego na nieczystości ciekłe (V=2,25 m3) w miejscowości [...]. Zdaniem WINB treść protokołu kontroli z dnia [...] maja 2021 r. jednoznacznie wskazuje, że działania organu powiatowego mają oparcie w art. 81a p.b. Odnosząc się do zarzutów zażalenia w zakresie wykonanych robót budowlanych ( z wykorzystaniem poprzednio istniejącego zbiornika) organ wskazał, że zawarta w art. 3 pkt 6 p.b. definicja budowy (odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) odnosi się zasadniczo do działań, których istotę stanowi stworzenie nowej substancji budowlanej, czyli niejako obiektu budowlanego "od nowa". Taki stan powstaje bowiem wskutek wzniesienia nowego obiektu budowlanego, jak również w przypadku "odbudowy", przez którą należy rozumieć odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego (np. na skutek spalenia, rozbiórki zużytego technicznie obiektu) obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Wyróżnikiem prac składających się na "budowę" jest zatem powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu (wyrok sygn. II SA/Go 875/11). Nawet gdyby kwalifikować zamierzone roboty budowlane jako remont – roboty te muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie. Nie będzie natomiast remontem wykonywanie robót budowlanych, jeżeli odtwarzany obiekt nie istnieje i efektem wykonania tych robót jest powstanie nowego obiektu budowlanego, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (wyrok sygn. II OSK 56/05). Dalej WINB wskazał, że w toku postępowania zmarł współwłaściciel danej nieruchomości, okoliczność ta nie uzasadniała jednak przerwania niniejszego postępowania. Z ustaleń PINB wynika jednoznacznie, że inwestorem przedmiotowych robót jest M.J. Organ przytoczył treść art. 52 ust. 1 p.b. i zauważył, że pojęcie inwestora w rozumieniu tego przepisu oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. Zatem nakazy z art. 48 p.b. w pierwszej kolejności powinny być kierowane do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Od powyższego postanowienia WINB z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] M.H. wniósł skargę. Skarżący podniósł, że w 2021 r. przeprowadził remont szamba znajdującego się na jego posesji, który polegał na remoncie dwóch komór, ponieważ uległy obsuwaniu i odbudował je w takiej samej wielkości i głębokości. Szambo to istnieje przeszło 100 lat. Dodał, że utrzymuje się z emerytury w wysokości 1180 zł miesięcznie na trzy osoby i nie stać go na leki oraz opłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej p.p.s.a.). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zagadnieniem spornym w rozpatrywanej sprawie była kwestia kwalifikacji prawnej wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, a konkretnie czy przeprowadzone przez skarżącego roboty budowlane na przełomie marca i kwietnia 2021 r. przy zbiorniku na nieczystości ciekłe wyczerpują znamiona remontu obiektu budowlanego, czy też stanowią jego odbudowę - w rozumieniu przepisów p.b. Ustalenia w powyższym zakresie mają przesądzające znaczenie dla toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz jego merytorycznego zakończenia. Ustawa Prawo budowlane w art. 3 pkt 6 stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W art. 3 pkt 8 w.w. ustawa zawiera definicję remontu, przez które to pojęcie należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Warto również zwrócić uwagę, że w art. 3 pkt 7a ustawodawca zdefiniował przebudowę przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie musi zawsze nastąpić w istniejącym obiekcie budowlanym, a jego celem jest odnowienie lub wymiana niektórych elementów w celu utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym (por. wyrok sygn. II SA/Wr 455/19). Natomiast odbudowa obiektu budowlanego przekracza zakres robót stanowiących remont. Z definicji tego pojęcia wynika, że ustawodawca traktuje odbudowę tak samo jak budowę obiektu budowlanego, co w konsekwencji będzie oznaczało, że na odbudowę obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie - w zależności od rodzaju obiektu budowlanego. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11 Naczelny Sąd wyraził stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie podziela, zgodnie z którym remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym, co wyklucza z góry brak takiego obiektu w całości lub części i co oznaczałoby budowę lub odbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Remont w związku z koniecznością fizycznego istnienia obiektu budowlanego w jego trakcie, nie może też polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu a następnie jego wznoszeniu od nowa. Roboty budowlane polegające na remoncie mają na celu wyłącznie odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, a nie jego przebudowę, rozbudowę, nadbudowę lub zmianę jego przeznaczenia. Przy wykonywaniu remontu dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z analizy elementów składowych pojęcia remontu obiektu budowlanego, z jednej strony wynika, że nie zalicza się do remontu bieżącej konserwacji obiektu, a z drugiej strony robót budowlanych przekraczających zakres pojęciowy remontu, polegających na odbudowie obiektu. NSA wskazał, że roboty budowlane polegające na remoncie (istniejących obiektów budowlanych) i odbudowie mają dwie wspólne cechy, to że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienie niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji, tak jak w tym przypadku. Z kolei w wyroku z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 952/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy najczęściej w całości lub w części nie spełnia już swoich funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że kwalifikując określone roboty budowlane jako odbudowę zbiornika na nieczystości ciekłe organ nie uwzględnił, ani nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący podał w zażaleniu, że wstawił dwa betonowe kręgi, przód szamba nie został naruszony ponieważ nie wymagał naprawy. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2021 r. wynika, że zbiornik na nieczystości ciekłe składa się z trzech zbiorników wykonanych z betonowych kręgów oraz obmurówki z cegły pełnej, zbiorniki pokryte są płytami betonowymi. W górnej części jednej z komór zamocowano rurę PCV, którą zrzucany jest nadmiar ścieków do pobliskiej rzeki. Zauważyć przyjdzie, że mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz twierdzenia skarżącego zawarte w zażaleniu uzasadnione jest stanowisko, że wykonane roboty budowlane polegały na remoncie zbiornika na nieczystości ciekłe, a nie na jego odbudowie. Skoro wymianie podlegały jedynie poszczególne elementy obiektu budowlanego, a ich celem było zapobieżenie zawaleniu się części tego obiektu i utrzymanie go w sprawności technicznej to przyjąć należy, że wykonane roboty polegały na jego remoncie i nie wykraczały poza ten zakres. Na powyższą kwalifikację wskazuje fakt, że bezspornie roboty budowlane zostały przeprowadzone w istniejącym obiekcie i polegały na wyminie poszczególnych elementów w celu odtworzeniu stanu pierwotnego, przy czym inwestor zastosował inne wyroby budowlane aniżeli użyto w stanie pierwotnym, czemu przepisy p.b. nie stoją na przeszkodzie. Jednoczesne zauważyć należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do przyjęcia, że wymiana elementów zbiornika wynikała z faktu, że z powodu zniszczenia lub zużycia obiekt jako całość lub poszczególne jego części nie spełniały już swojej funkcji użytkowej, w związku z czym zachodziła potrzeba jego odbudowy. Podnieść należy, że twierdzenia skarżącego co do zakresu wykonanych robót budowlanych zawarte w zażaleniu nie pozostają w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zasadne jest zatem w konsekwencji stanowisko, że przedmiotowe roboty budowlane wykonywane były w istniejącym obiekcie budowlanym i miały na celu zapobieżenie dalszej jego degradacji oraz utrzymanie go w sprawności technicznej, stanowiły zatem remont przedmiotowego obiektu. Zdaniem Sadu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, wątpliwości co do kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych należy rozstrzygać z uwzględnieniem art. 7a § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W myśl art. 3 pkt 9 p.b. przez pojęcie - urządzenia budowlane - należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W myśl art. 29 ust. 4 pkt 2b p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie urządzeń budowlanych. Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem, że odbudowa urządzenia budowlanego jakim jest zbiornik na nieczystości ciekłe wymaga dokonania zgłoszenia, w przeciwieństwie do remontu takiego urządzenia, który nie pociąga za sobą obowiązku dokonania zgłoszenia. W rezultacie, w ocenie Sądu, stanowisko organów wyrażone w rozpatrywanej sprawie nie było prawidłowe, gdyż polegało na błędnym zastosowaniu przepisów prawa budowlanego w stanie faktycznym danej sprawy (błąd w subsumpcji). Należy jednak zwrócić jeszcze uwagę na inną, istotną z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego okoliczność, która wynika z akt sprawy. Otóż w treści protokołu kontroli zawarto stwierdzenie, że w górnej części jednej z komór zamocowano rurę PCV, którą zrzucany jest nadmiar ścieków do pobliskiej rzeki. Stan taki wskazuje, że przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnienia podstawowych wymagań dotyczących wymagań higieny, zdrowia i ochrony środowiska (art. 5 ust. 1 pkt 1c p.b.). Wskazaną nieprawidłowość organ nadzoru budowlanego winien wyeliminować w oparciu o tryb przewidziany w art. 66 p.b. Na podstawie wskazanego tu przepisu, w przypadku stwierdzenia że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 135 p.p.s.a. postanowienia organów obydwu instancji zostały uchylone.