II SA/Go 86/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr XVIII/119/16 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2016 roku stwierdza nieważność § 1 ust. 3 pkt 2-6, ust. 2 pkt 4, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy 28 kwietnia 2016 r. podjęła uchwałę Nr XVIII/119/16 w sprawie programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2016 roku. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej: u.s.g.) oraz art. 11a ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej: u.o.z.). Powyższą uchwałę - w części obejmującej § 1 ust. 2 pkt 4, § 1 ust. 3 ppkt 2-6, § 1 ust. 4 ppkt 1 i § 1 ust. 5 - zaskarżył Prokurator Rejonowy, zarzucając: - istotne naruszenie prawa – art. 7 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. poprzez powtórzenie w § 1 ust. 3 ppkt 2-6 programu treści tego przepisu ustawowego, - istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niesprecyzowanie w § 1 ust. 3 ppkt 2 i ust. 4 ppkt 1 programu zagadnień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami, niewskazanie miejsc dokarmiania kotów, - istotne naruszenie prawa – art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zamieszczenie w § 1 ust. 2 ppkt 4 i § 1 ust. 5 programu zapisów dotyczących edukacji mieszkańców, podczas gdy z treści art. 11a ust. 2 u.o.z. nie wynika takie upoważnienie dla Rady Gminy. Skarżący wniósł – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) – o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 pkt 4, § 1 ust. 2 pkt 3 ppkt 2-6, § 1 ust. 4 ppkt 1 i § 1 ust. 5. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała była poddana badaniu nadzorczemu przez Wojewodę i nie stwierdzono niezgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do ust. 2 tego artykułu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zaskarżony program w § 1 ust. 3 stanowi, że w ramach programu gmina realizuje m.in. opiekę nad wolnożyjącymi kotami w tym dokarmienie w miejscach ich przebywania poprzez zakup karmy (pkt 2). Opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana będzie poprzez: a) ustalenie miejsc w których przebywają koty wolno żyjące, b) współpracę z mieszkańcami, którzy chcą pełnić rolę opiekunów społecznych dla kotów wolno żyjących, c) współdziałanie z organizacjami społecznymi (§ 1 ust. 4 pkt 1). Należy wskazać, że programy opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako akty kierownictwa wewnętrznego powinny zawierać przepisy, które wskazywałyby kierunek działania organu wykonawczego gminy. Tymczasem – jak słusznie podnosi skarżący – powyższe przepisy pozostają na wysokim poziomie ogólności, nie odnoszą się do wprost do konkretnego sposobu działania, nie wskazują konkretnego miejsca dokarmiania kotów. Zatem w sposób istotny naruszają art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Za naruszający przepisy u.o.z. Sąd uznał także § 1 ust. 3 pkt 2-6 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w ramach Programu gmina realizuje następujące zadania: 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym dokarmianie w miejscach ich przebywania poprzez zakup karmy; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) sterylizację lub kastrację zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów. Przywołana regulacja stanowi powtórzenie zapisów ustawowych zawartych w art. 11a ust. 2 u.o.z., co stanowi istotne naruszenie prawa. Rada Gminy nie może naruszać powszechnie obowiązującego porządku prawnego przez regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Nie może także modyfikować przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10). Ponadto podzielić należy zarzut skarżącego, iż ujęcie w § 1 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 zaskarżonego programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Wobec tego rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a orzeczono jak w wyroku.