II SA/Go 860/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J.G. na pismo Starosty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów postanawia: skargę odrzucić. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2007 r. ( data wpływu do organu 5 lutego 2007 r.) J.G. zwróciła się do Starosty Powiatu z wezwaniem zwrotu części opłat w wysokości po 425 zł za wydanie każdej z 352 kart pojazdów zarejestrowanych w okresie od lipca 2003 do maja 2006 r. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] organ odmówił dokonania na rzecz wnioskodawczyni zwrotu żądanej nadpłaty wyjaśniając, że pojazdy zostały zarejestrowane między czerwcem 2004 a kwietniem 2006 r. i wskazując, iż przedmiotowe opłaty pobrane zostały w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, ustalający ją w wysokości 500 zł. Dodatkowo uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04, OTK-A 2006/1/3) odroczył termin utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. sankcjonując w ten sposób działania organów administracyjnych podejmowane na jego podstawie. Zdaniem organu brak zatem podstaw do uznania wpłat wnioskodawczyni za nienależne bowiem przepis stanowiący podstawie ich pobrania pozostawał w obrocie prawnym do 15 kwietnia 2006 r. Wyjaśnił też organ, iż wydanie karty pojazdu jest czynnością materialno- techniczną oraz pouczył J.G. o możliwości dochodzenia odszkodowania za pobranie opłat w zawyżonej wysokości na drodze postępowania cywilnego ( art. 415 i n. Kc ). Pismem z dnia [...] marca 2010 r., działający w imieniu wnioskodawczyni pełnomocnik adw. T.S. wezwał Starostę do zapłaty kwoty 149 600 zł tytułem zwrotu nadpłaty za wydanie 352 kart pojazdów pod rygorem wystąpienia na drogę postępowania sądowego. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] marca 2010 r. Starosta ponowił argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] lutego 2007 r., dodatkowo podnosząc zarzut przedawnienia roszczenia. W dniu [...] marca 2010 r. do Starosty wpłynęło, skierowane przez nowego pełnomocnika J.G. adw. P.M. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia wnioskodawczyni do otrzymania zwrotu części opłat pobranych przez organ za wydanie kart pojazdów wskazanych we wniosku z [...] lutego 2007 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został ostatecznie wnioskodawczyni przywrócony postanowieniem Starosty z dnia [...] listopada 2010 r. [...] wydanym na podstawie art. 59 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. [...] Starosta udzielił stronie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odmawiając uwzględnienia wniosku organ ponownie przedstawił dotychczasową argumentację powołując dodatkowo orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazujące na przedawnienie roszczenia. Pouczył też stronę o możliwości wniesienia skargi na w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. J.G., reprezentowana przez pełnomocnika adw. P.M., pismem z dnia [...] listopada 2010 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na "czynność Starosty z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu objętych wnioskiem", wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności oraz uznanie obowiązku organu do zwrotu skarżącej części opłat za wydanie 352 kart pojazdów, pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W szerokim uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazywał, iż konsekwencją uznania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu za niekonstytucyjny (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04) oraz za sprzeczny z prawem wspólnotowym w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Okoliczność ta, zdaniem pełnomocnika skarżącego, uzasadnia dokonanie przez organ zwrotu stronie dochodzonej kwoty nadpłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie odrzucenie, podnosząc w pierwszym rzędzie zarzut przedawnienia z uwagi na złożenie "pozwu" w niniejszej sprawie po upływie lat trzech od dnia ostatniej rejestracji, która nastąpiła w kwietniu 2006 r. i od uiszczenia opłat za wydanie kart pojazdów. Wnioskując o odrzucenie skargi wskazywał iż charakter sprawy wskazuje, iż o żądaniu zwrotu nadpłaconych opłat powinien orzekać sąd w postępowaniu cywilnym. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżącej, wskazując na istniejące w orzecznictwie rozbieżności co do charakteru prawnego ( materialnoprawny czy procesowy ) terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jednocześnie sprecyzował, iż skarga złożona została na czynność Starosty z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu. W nadesłanym do Sądu w dniu 27 grudnia 2010 r. piśmie z dnia [...] grudnia organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze względu na jej wniesienie po upływie 30 dni od doręczenia stronie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa tj. od doręczenia jej pisma z dnia [...] lipca 2007 r. Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko przyznając jednocześnie, iż na pismo Starosty z dnia [...] lutego 2007 roku znak [...] złożył odrębną skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jednakże nie z przyczyn podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę i piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2010 r. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi głównie o to czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Z treści wniesionej przez J.G. skargi z dnia [...] listopada 2010 r. jednoznacznie wynika, iż wniesiona ona została na pismo Starosty Powiatu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie 352 kart pojazdu. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, iż zaskarżone skargą pismo, jest to pismo Starosty stanowiące jego odpowiedź na, dokonane pismem pełnomocnika skarżącej z dnia [...] marca 2010 r., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu wywołanym wnioskiem J.G. z dnia [...] lutego 2007 r. o zwrot nadpłaconych opłat za wydanie 352 kart pojazdów. Wskazania przy tym wymaga, iż wezwanie z dnia [...] marca 2010 r. poprzedzone było wezwaniem poprzedniego pełnomocnika powódki adw. T.S. z dnia [...] marca 2010 r., na które organ odpowiedział pismem z dnia [...] marca 2010r. W związku z tak określonym przedmiotem zaskarżenia w skardze - sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika – i odnosząc się do stanowiska organu, iż sprawa ma charakter cywilnoprawny, podzielić należy stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygnięto w niej kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu i przyjęto, że skierowane do organu żądanie zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako : ppsa ). Zgodnie zaś z art. 3 § 1 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analizując zasady i tryb zaskarżenia aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 3 ppsa, skargę w tym przypadku można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia którym strona dowiedziała się lub mogła dowiedzieć podjęciu aktu lub dokonaniu czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Termin do złożenia skargi jest przy tym zachowany ( art. 52 § 2 ppsa ) jeśli zostanie ona złożona do sądu w ciągu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub jeżeli organ nie udzielił takiej odpowiedzi, w ciągu 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Wskazania w związku z tym wymaga, iż wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa nie jest instytucją postępowania administracyjnego, lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Stanowi obligatoryjny warunek jej wniesienia do sądu administracyjnego, zaś udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie ma już jedynie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu skargi. Zaakcentowania przy tym wymaga, że wykładnia językowa art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż skarga służy na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie przysługuje natomiast na udzielona przez organ odpowiedź na skierowane pod jego adresem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – dokonanego kwestionowaną czynnością lub aktem. Przenosząc omawiane regulacje na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegać mogłoby pismo Starosty Powiatu z dnia [...] lutego 2007 r. ([...] ) stwierdzające brak podstaw do zwrotu części opłat uiszczonych za wydanie kart pojazdów. To właśnie pismo uznać bowiem należy za akt ( czynność ) z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa i w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07. Skarżąca natomiast, będąc reprezentowana przy tym przez profesjonalnego pełnomocnika, wyraźnie wskazała, że przedmiotem jej skargi jest pismo Starosty z dnia [...] listopada 2010 r. stanowiące w istocie rzeczy jedynie kolejną odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na taką odpowiedź zaś – jak wyjaśniono powyżej – skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Przypomnienia wymaga też, że postępowaniem sądowo-administracyjnym rządzi zasada skargowości. Konsekwencją jej przyjęcia jest uznanie, iż wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, którego działania skarga dotyczy pozostaje dla sądu administracyjnego wiążące ( vide: postanowienie NSA z 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II GZ 312/08, postanowienie NSA z 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II GZ 316/08, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie można przy tym uznać, iż - w przypadku skargi sporządzonej przez fachowego pełnomocnika - oświadczenie w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania sądowego, iż przedmiotem zaskarżenia jest zupełnie inne pismo organu niż wskazane pierwotnie w skardze, może być uznane jako jej sprecyzowanie. Uznanie za dopuszczalne takiego "precyzowania" przedmiotu skargi polegającego na wskazywaniu co raz to innego aktu czy czynności organu, w istocie prowadziłoby do uznania możliwości dowolnego jej modyfikowania. Rodziłoby to niebezpieczeństwo obchodzenia w ten sposób przepisów o wymogach formalnych skargi, w tym i o terminach jej wnoszenia. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż zawarte w ostatnim zdaniu pisma procesowego pełnomocnika skarżącej z [...] grudnia 2010 r. stwierdzenie, że skarga z dnia [...] listopada 2010 r. została złożona na pismo Starosty z dnia [...] lutego 2007 r. nie wywiera skutku prawnego w postaci zmodyfikowania jej przedmiotu, a w konsekwencji jej przedmiotem pozostawało pismo Starosty z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Zwrócić przy tym należy uwagę na znany sądowi z urzędu, jak również samym stronom, fakt wpływu do sądu w dniu 10 stycznia 2011 r. skargi J.G. na pismo Starosty Powiatu z dnia [...] lutego 2007 r. ([...] ), zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Go 12/11 wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Niejako na marginesie wskazać też należy, iż brak było podstaw do rozważań podnoszonej przez organ kwestii odrzucenia skargi z uwagi przekroczenie terminu do wniesienia skargi. Organ nie podał żadnej argumentacji w tym zakresie, natomiast w aktach brak wskazywanego pisma z dnia [...] lipca 2007 roku, którego doręczenie stronie skarżącej miałoby wyznaczyć rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem jedynie pismo strony z dnia [...] lipca 2010 r. , stanowiące zażalenie na postanowienie organu z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa ( uchylone następnie przez SKO ), które było doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 23 lipca 2010 r. Uznając zatem, iż skarga na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie mieści się w zakresie jego właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa , orzekł jak w sentencji.