II SA/Go 868/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania M.B. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na zakup żywności. Decyzja wydania została na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 11 pkt 1, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (DZ.U. z 2015 r. poz. 163) w związku z § 1 pkt 1ppkt a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (DZ.U. z 2012 r. poz. 823), Uchwały nr 221 Rady Ministrów z 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 20120 (M.P. poz. 1024), Uchwały Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2014 r. Nr XLIX/364/2014 w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020 oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że M.B. jest osobą samotnie gospodarującą, niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. W miesiącu maju 2015 r. strona uzyskała dochód w wysokości 3. 023, 19 zł, na który składał się zasiłek stały w kwocie 529 zł oraz ½ kwoty wypłaconego wkładu mieszkaniowego w wysokości 2. 494, 19 zł. Dalej organ przytoczył art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz powołał się na Uchwałę Nr 221 Rady Ministrów z 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 20120, zgodnie z którą osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, udziela się wsparcia w formie posiłku, świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Świadczenia pieniężne na zakup żywności w ramach programu może być przyznane jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ( 542 zł x 150% = 813 zł). Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. M.B. zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego na żywność w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ stwierdził, że wnioskodawca spełnia przesłankę, o której mowa w art. 7 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej (niepełnosprawność), natomiast nie spełnia przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określającej kryterium dochodowe kwalifikujące do otrzymania wsparcia finansowego z pomocy społecznej, gdyż jego dochód netto przekracza kwotę kryterium dochodowego o kwotę 2. 210, 19 zł. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie. Skarżący zarzucił, że powód odmowy przyznania świadczenia jest bezzasadny, ponieważ faktycznie nie był w posiadaniu pieniędzy wypłaconych z tytułu zwrotu wkładu mieszkaniowego w Spółdzielni Mieszkaniowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego informacja Spółdzielni Mieszkaniowej [...] jest podstawą uznania, że skarżący uzyskał jednorazowy dochód w kwocie 29.930, 23 zł. Nadto organ stwierdził, że akta sprawy nie dają podstawy do uznania, że przeciwko pełnomocnikowi M.E.S. zostało wszczęte postępowanie w celu udowodnienia niewywiązywania się z postanowień Aktu Notarialnego oraz zatrzymanie kwoty będącej równowartością wkładu mieszkaniowego skarżącego. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę, domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, poprzez wydanie decyzji bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i uznanie, że skarżący nie spełnia wymogów do otrzymania zasiłku celowego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że w rzeczywistości skarżący nie otrzymał pieniędzy z tytułu zwrotu wkładu mieszkaniowego w Spółdzielni Mieszkaniowej, środki te odebrał M.E.S., który wymusił na skarżącym podpisanie pełnomocnictwa do odbioru pieniędzy. Dalej pełnomocnik podniósł, że skarżący mieszka u E.M.S., korzysta z jego pomocy finansowej. W związku z wypłatą pieniędzy za wkład mieszkaniowy pełnomocnik przeznaczył je na spłatę zobowiązań i kosztów utrzymania skarżącego względem E.M.S.. Zdaniem pełnomocnika powyższe wskazuje, że sytuacja dochodowa skarżącego nie zmieniła się. Skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, niezdolną do pracy, niepełnosprawną w stopniu znacznym, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Pełnomocnik wskazał, że skarżący jest osobą ułomną fizycznie i psychicznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem badania Sądu była decyzja administracyjna mocą, której stronie odmówiono przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. W ocenie Sądu analiza danej sprawy w pierwszej kolejności wymaga wskazania na założenia ogólne, cele i wytyczne instytucji pomocy społecznej, której regulacje prawne pomieszczone są w różnych gałęziach prawa, a jej główne założenia wynikają z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (DZ.U. z 2015 r. 163 ze zm.). W myśl art. 2 ustawy o pomocy społecznej (dalej zwana w skrócie – ustawą) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości ( ust. 1). Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi (ust.2). Stosownie do treści art. 3 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Z przytoczonych przepisów ustawy wynika, że pomoc społeczna działa na zasadzie subsydiarności, co należy rozumieć w ten sposób, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Analizowane przepisy przewidują zastosowanie pomocy społecznej przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: wystąpienia trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia trudnych sytuacji życiowych, podaje jedynie w art. 7 najczęstsze powody ich powstawania. Nie można również stworzyć obiektywnego katalogu takich sytuacji, wymagają one bowiem zawsze indywidualnego podejścia. Ocena sytuacji należy do instytucji (a raczej ich pracowników), które zajmują się udzielaniem wsparcia. Druga przesłanka przyznania pomocy, bezpośrednio wynikająca z zasady subsydiarności, odnosi się do niemożliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Samodzielność potencjalnych świadczeniobiorców ustawodawca sprowadza do wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Przyznanie świadczeń nie może być uzależnione wyłącznie od trudnych warunków materialnych osoby zainteresowanej, ale powinno być uzasadnione również jej nieporadnością bądź nieskutecznością działań. Pomoc społeczna jest udzielana wtedy, gdy jednostka (rodzina) nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości, bo ich nie ma, lub gdy nie potrafi z nich zrobić użytku. W pierwszym przypadku wsparcie następuje przez udzielenie świadczenia, w drugim - rola pomocy społecznej polega na wskazaniu podmiotowi sposobów i możliwości wykorzystania własnych środków i uprawnień. Ustawodawca nie definiuje terminów: "uprawnienia", "zasoby", "możliwości", będą one bowiem oceniane indywidualnie. Z pewnością chodzi tu o: wartościowe przedmioty, nieruchomości, wierzytelności, możliwości dochodzenia innych świadczeń, a także obowiązki rodzinne, w tym uprawnienia alimentacyjne. Jako możliwości przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych należałoby również wymienić posiadane wykształcenie i kwalifikacje. Sposób oceniania samodzielności świadczeniobiorców był poruszany w orzecznictwie. W wyroku z dnia 6 sierpnia 1998 r., I SA 303/98, LEX nr 45789, NSA stwierdził, że - skoro osoba zainteresowana nie wykorzystuje swoich uprawnień wynikających z ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych - jej bierność w pozyskiwaniu pieniędzy na cel wskazany we wniosku nie może być rekompensowana ze środków w ramach form przewidzianych przez ustawę o pomocy społecznej. W orzecznictwie i literaturze podkreśla się, iż samo stwierdzenie faktu, że podmiot ubiegający się o świadczenie pieniężne z pomocy społecznej nie wykorzystał własnych możliwości i uprawnień, stanowi przesłankę oddalenia skargi o odmowę przyznania pomocy. Ustawową przesłanką korzystania z pomocy społecznej, bez względu na rodzaj świadczenia, jest nie tylko pozostawanie osoby czy rodziny w trudnej sytuacji życiowej, lecz także wykazanie przez starających się o taką pomoc, że ze swej strony podjęli starania, które przy uwzględnieniu ich możliwości, zasobów i uprawnień nie pozwoliły jednak na przezwyciężenie tych trudności. Bierne oczekiwanie na świadczenie pomocy społecznej, bez wykazania aktywności w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji, nie uprawnia do świadczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., VIII SA/Wa 31/08, LEX nr 499735). Regulacje zawarte w ustawie o pomocy społecznej uzależniają przyznanie świadczenia z pomocy społecznej od spełnienia przez wnioskodawcę warunków formalnych, które dotyczą sytuacji osobistej, zdrowotnej oraz materialnej osoby ubiegającej się oświadczenie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, bierną zawodowo. Ustalone okoliczności uzasadniają przyjęcie, że skarżący spełnił warunki z art. 7 pkt 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej ( bezrobocie, niepełnosprawność ) do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W dniu [...] marca 2015 r. skarżący otrzymał kwotę 29.930, 23 zł z tytułu zwrotu ½ części wkładu mieszkaniowego w Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Uzyskaną w ten sposób kwotę organ administracyjny, do którego wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, zakwalifikował jako dochód w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Na podstawie art. 8 ust. 11 ustalono, że dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosił 3. 023, 19 zł i składał się z zasiłku stałego (529 zł) oraz kwoty wypłaconego wkładu mieszkaniowego ( 2.494, 19 zł.). Wobec powyższych ustaleń, uzyskany przez skarżącego dochód przekraczał kryterium dochodowe kwalifikujące do przyznania wnioskowanej pomocy, które dla danego świadczenia - w wypadku osoby samotnie gospodarującej - wynosiło 813 zł. W toku postępowania administracyjnego, w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz w oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2015 r., skarżący podnosił, że nie otrzymał środków finansowych z tytułu zwrotu wkładu mieszkaniowego w Spółdzielni Mieszkaniowej. Również w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wskazał, że faktycznie nie był w posiadaniu tychże pieniędzy. W piśmie z dnia [...] maja 2015 r. przedstawiciel Spółdzielni Mieszkaniowej [...] stwierdził, że środki finansowe z tytułu zwrotu wkładu mieszkaniowego zostały wypłacone, w obecności M.B., pełnomocnikowi upoważnionemu do tej czynności przez M.B. – M.S.. Powyższe okoliczności powinny nasunąć wątpliwości organu co do tego, czy kwota z tytułu zwrotu wkładu mieszkaniowego uzyskana przez skarżącego, została rzeczywiście przeznaczona na zaspokojenie jego bieżących potrzeb bytowych, a zatem – czy uzyskany w ten sposób dochód skarżący mógł przeznaczyć na swoje niezbędne potrzeby. W tym zakresie koniecznym wydaje się przeprowadzenie czynności wyjaśniających w celu ustalenia rodzaju oraz charakteru ewentualnych rozliczeń pomiędzy skarżącym, a M.S., w szczególności - czy wspomniane środki pieniężne przeznaczone zostały na spłatę należności względem M.S. oraz ewentualnie z jakiego tytułu, bądź też na bieżące, aktualne potrzeby skarżącego. W ocenie Sądu, w badanej sprawie ma istotne znaczenie kwestia okoliczności faktycznych, które spowodowały przekazanie środków pieniężnych z tytułu zwrotu wkładu mieszkaniowego, bezpośrednio do rąk osoby trzeciej, z pominięciem właściciela wkładu mieszkaniowego. Trzeba mieć na uwadze, że niejednokrotnie osoby zwracające się o pomoc społeczną są nieporadne, nie zawsze mają pełną wiedzę o konsekwencjach prawnych podejmowanych przez siebie działań, ich znajomość przepisów prawa może być w danych sytuacjach niewystarczająca. W sprawie zachodzi zatem potrzeba wyjaśnienia istotnych okoliczności związanych z przeznaczeniem wspomnianych środków pieniężnych. Czynności wyjaśniające organu, polegające na przesłuchaniu skarżącego oraz M.S., winny zmierzać w kierunku ustalenia, czy niezbędne potrzeby bytowe skarżącego są zabezpieczone, czy skarżący dysponuje ustalonym dochodem i czy jest on przeznaczany na jego bieżące potrzeby bytowe. Zgormadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje odpowiedzi na postawione wyżej pytania. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2015 r. wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, wynajmuje pokój i z tego tytułu uiszcza 250 zł miesięcznie. Jako dochód miesięczny skarżącego wskazano kwotę 2.494, 19 zł. W wywiadzie nie odniesiono się w żaden sposób do twierdzeń skarżącego zawartych w jego piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz w oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2015 r, nadto do treści pisma Spółdzielni z dnia [...] maja 2015 r., z których – jak wyżej podniesiono – wynika, że skarżący nie otrzymał środków pieniężnych z tytułu zwrotu wkładu mieszkaniowego. W skardze do Sądu pełnomocnik skarżącego podnosi m.in, że skarżący mieszka u M.S. i korzysta z jego pomocy finansowej, a środki finansowe z tytułu zwrotu wkładu M.S. przeznaczył na spłatę zobowiązań i kosztów utrzymania skarżącego. Okoliczności te podniesione zostały na etapie postępowania sądowego. Natomiast należy zauważyć, że materiał dowodowy, w oparciu o który zapadły decyzje organów obydwu instancji, nie daje wystarczających, nie budzących wątpliwości, podstaw do przyjęcia, że dane środki pieniężne przeznaczone zostały na potrzeby bytowe skarżącego. Tym samym stan sprawy, wynikający z akt administracyjnych, nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Warto też pamiętać, że przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. W sytuacji ustalenia, że dochód strony przekracza ustawowe kryterium dochodowe, organ winien rozważyć możliwość przyznania formy wsparcia wskazanej w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Z powyższych względów decyzje organów obydwu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270), podlegały uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 wymienionej ustawy.