II SA/Go 875/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 6 września 2001 r., nr XXIX/143/01 w sprawie zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży, kontroli przestrzegania zasad obrotu, usytuowania miejsc sprzedaży oraz warunków sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 6 września 2001r. Nr XXIX/143/01 w sprawie zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży, kontroli przestrzegania zasad obrotu, usytuowania miejsc sprzedaży oraz warunków sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599). Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały, podczas gdy jako akt prawa miejscowego podlegała oba ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że jedną z zasad demokratycznego państwa prawa jest zasada wyrażona w art. 88 art. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustawy, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego nie mogą wejść w życie przed dniem ich ogłoszenia. Jednocześnie ust. 2 art. 88 dał delegację dla uchwalenia ustawy określającej zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych. Ustawa ta została uchwalona w dniu 20 lipca 2000 r. i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. W art. 13 ust. 2 tej ustawy ustawodawca postanowił, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W art. 4 zawarte natomiast zostały zasady określające wchodzenie ich w życie – a mianowicie, iż wchodzą w życie w terminie 14 dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że sam akt określi termin dłuższy. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W związku z powyższym rada gminy nie wykonała dyspozycji art. 4 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy, a przyjęta data jej wejścia w życie – iż wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty – nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Stąd też wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę za słuszną i wniosła o umorzenie postępowania, bowiem na najbliższej sesji dokona jej uchylenia i podejmie nową uchwałę, którą niezwłocznie przekaże do publikacji. W dniu 6 listopada 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXVII/167/2013 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w której w § 4 utraciła moc zaskarżona uchwała Nr XXIX/143/01. W Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 12 listopada 2013r., poz. 2339, przedmiotowa uchwała została opublikowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie zgodzić się trzeba z Prokuratorem wnoszącym skargę, że zaskarżona uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego, gdyż wywołuje skutki prawne na zewnątrz administracji, wiąże nieokreślony krąg osób potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii – to jest w przedmiocie wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, cofania tych zezwoleń i warunki sprzedaży alkoholu na terenie gminy. Tym samym taka uchwała powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1) oraz, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1). Nie wykonanie przez Radę Gminy obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze podjętej uchwały powoduje, iż uchwała taka jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. W rozpoznawanej sprawie kwestionowana uchwała Rady Gminy z dnia 6 września 2001 r. Nr XXIX/143/01 stanowi w § 4, że wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Zdaniem Sądu taka treść uchwały jest wynikiem błędnego braku zastosowania w/w przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.