II SA/Go 88/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 12 grudnia 2013 r. nr XXIV/240/2013 w sprawie ustalenia ryczałtu Przewodniczącego Rady I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy na rzecz Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 grudnia 2013r. Rada Miejska, na podstawie art. 25 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. Nr 594 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXIV/240/2013 w sprawie ustalenia ryczałtu Przewodniczącego Rady. Pismem z dnia [...] grudnia 2015r. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zarzucając Radzie Miejskiej istotne naruszenia prawa, tj. art. 25 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) w zw. § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 710) Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, iż zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ustęp 6 tego artykułu stanowi, że wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 431 z późn. zm.). W oparciu o ww. przepisy Rada ustaliła ryczałt miesięczny Przewodniczącego Rady Miejskiej w wysokości 1.806,00 zł. Wojewoda podniósł, że w przedmiotowej sprawie ma również zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 710), wydane na podstawie art. 25 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi, że radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do: 1. 100% maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców, 2. 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców, 3. 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy budżetowej na rok 2013 (Dz. U z 2013 r. poz. 169) kwota bazowa dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w 2013 roku wynosiła 1.766,46 zł. Kwota bazowa w takiej samej wysokości była również ustalona w roku 2014 i 2015. Na podstawie danych uzyskanych ze strony internetowej gminy w styczniu 2014 r. Gmina liczyła 5.535 mieszkańców (http://www. [...]). Na podstawie przytoczonych danych skarżący obliczył, że półtorakrotność kwoty bazowej wynosi 2.649,69 zł, a zatem wysokość diety radnego w Gminie, która jest gminą poniżej 15 tys. mieszkańców, może wynieść maksymalnie 50% tej wartości, tj. 1.324,85 zł. Określona przez Radę Miejską kwota 1.806,00 zł jest zatem wyższa niż maksymalna dopuszczalna kwota. W odpowiedzi na skargę Burmistrz uznał ją za zasadną. Jednocześnie poinformował, że na najbliższej sesji Rady Miejskiej, która przewidziana jest w lutym 2016r. zostanie przedłożony projekt uchwały, która ma uchylić zaskarżoną uchwałę. Uchwałą z dnia 12 lutego 2016r. Nr IX/96/2016 Rada Miejska, na podstawie art. 25 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz.1515 ze zm.) i § 3 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2000r. Nr 61 poz.710) ustaliła zasady przyznawania i wysokości diet radnych w gminie oraz zwrotu kosztów podróży. W § 4 ww. uchwały zawarto zapis, że traci moc uchwała z dnia 12 grudnia 2013r. Nr XXIV/239/2013 Rady Miejskiej w sprawie ustalenia diet radnych i sołtysów wsi oraz uchwała z dnia 12 grudnia 2013r. NR XXIV/240/2013 Rady Miejskiej w sprawie ustalenia ryczałtu Przewodniczącego Rady. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2016r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Miejskiej z dnia 12 lutego 2016r. Nr IX/96/2016. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2012. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2015.1515 powoływanej dalej jako u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała z dnia 12 grudnia 2013r. Rady Miejskiej, nr XXIV/240/2013 w sprawie ustalenia ryczałtu Przewodniczącego Rady nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Natomiast skarga z dnia [...] grudnia 2015r., została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu. Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały były przepisy art. 25 ust. 4 i 6 u.s.g. W myśl pierwszego z powołanych przepisów, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych, natomiast według ust. 6 art. 25 ustawy wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Oprócz tych przepisów do określenia wysokości diet ma zastosowanie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. Nr 61, poz. 710). wydane na podstawie art. 25 ust. 7 u.s.g. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców. Ponieważ zatem gmina liczy mniej niż 15 tys. mieszkańców, to wysokość maksymalnej diety mogła w wynosić wynieść 50% maksymalnej wysokości diety, tj. zgodnie z prawidłowymi wyliczeniami skarżącego 50% z kwoty 2.649,69 zł, a więc 1.324,85 zł. Wobec powyższego za zasadne uznać należy powołane w skardze zarzuty, że zaskarżona uchwała ustalająca wysokość ryczałtu Przewodniczącego Rady 1.806,00 zł jest sprzeczna z art. 25 ust. 4 i 6 u.s.g. w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy. Stwierdzając zatem, że zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa Sąd, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność jak w sentencji. Odnosząc się do faktu uchylenia zaskarżonej uchwały na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia 12 lutego 2016r. Nr IX/96/2016 podkreślić należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny, dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g., wyraził pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały (por. uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994 nr 2, poz. 44). Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). Tym samym uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem wyroku, a także stwierdzenie nieważności uchwały Miejskiej z dnia 12 lutego 2016r. Nr IX/96/2016 rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia [...] marca 2016r., pozostawały bez wpływu na rozpoznanie przez Sąd skargi na uchwałę z dnia 12 grudnia 2013r. Rady Miejskiej, nr XXIV/240/2013.