II SA/Go 880/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego [...] w likwidacji na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. Samodzielny Publiczny Zakład [...] w likwidacji zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, finansowanych m.in. przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 30 oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych umorzył postępowanie w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych (zatrudnionych pracowników) za okresy 04/2000, 08/2000-08/2002, 12/2002, 02/2003-12/2004, 03/2005-04/2005, 06/2005-10/2007,12/2007, 09/2008-11/2008 w łącznej kwocie 13.702.819,69 zł w tym: * składki na ubezpieczenie społeczne za okres 06/2000, 08/2000-12/2000,02/2001-04/2003, 06/2003-12/2004, 03/2005, 04/2005, 06/2005-10/2007, 12/2007, 09/2008, 10/2008 w kwocie 10.020.167,84 zł, * składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres 04/2000-06/2000, 08/2000, 09/2000, 12/2000-08/2002, 12/2002, 02/2003-04/2003, 06/2003-12/2004,04/2005, 07/2005, 09/2005-10/2007, 10/2008, 11/2008 w kwocie 3.682.651,85 zł. Umorzenie postępowania w powyższym zakresie z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części przez nich finansowanych ZUS uzasadnił tym, iż zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 tej ustawy, który reguluje przesłanki umarzania należności z tytułu składek. Zatem składki finansowane przez ubezpieczonych nie będącymi płatnikami tych składek nie mogły zostać umorzone. Od powyższej decyzji SPZOZ w likwidacji złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 30 u.s.u.s. oraz brak rozstrzygnięcia o całości wniosku. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, tj. zatrudnionych pracowników wraz z należnościami z tytułu kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnień. Zdaniem strony, wbrew stanowisku organu z przepisu art. 28 u.s.u.s. nie wynika zakaz umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, ale jedynie to, że umorzenie nie może nastąpić w trybie przewidzianym we wskazanym przepisie. W tej sytuacji organ powinien rozważyć umorzenie należności z pominięciem tego przepisu. Sytuacja wnioskodawcy jest bowiem szczególna z uwagi na wysokość obciążających go należności z tytułu składek i jego stanu majątkowego. Brak umorzenia wskazanych należności spowoduje, że dług będzie jedynie narastał, a w ostateczności i tak będzie musiał zostać pokryty z budżetu państwa, gdyż ani wnioskodawca, ani jego następca prawny nie mają możliwości finansowych zaspokojenia tych należności. Umorzenie wskazanych należności leży również w interesie społecznym. Wnioskodawca jest jednostką organizacyjną, której organem założycielskim i następcą prawnym jest jednostka samorządu terytorialnego również niezdolna do spłaty tych zobowiązań. W ostatecznym rozrachunku zobowiązania SPZOZ w likwidacji będą musiały zostać pokryte z budżetu państwa. Tym samym interes publiczny przemawia za umorzeniem zaległości podatkowej wnioskodawcy. Utrzymywanie tego zadłużenia powoduje jedynie narastanie odsetek od należności i konieczność kosztownej jego obsługi przez organy. Niezależnie od powyższego organ nie rozpoznał wniosku o umorzenie w części dotyczącej umorzenia pozostałych należności składkowych, tj. kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnień. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Organ zwrócił uwagę, że należności z tytułu składek mogą być umorzone na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który zgodnie z art. 30 cytowanej ustawy nie ma zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek. Argumentacja Szpitala, że organ powinien umorzyć należności z pominięciem trybu przewidzianego w art. 28 cytowanej wyżej ustawy została uznana za chybioną, albowiem w obowiązujących przepisach prawnych brak jest regulacji umożliwiających umorzenie należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, a umorzenie tych należności bez podstawy prawnej nie jest możliwe i byłoby rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie organ nie dostrzegł podstaw do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie umorzenia kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnień. Biorąc pod uwagę, że koszty upomnień nie są należnościami finansowanymi przez ubezpieczonych, rozstrzygnięcie w zakresie ich umorzenia zostało zawarte w decyzji Zakładu znak [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Decyzja Zakładu znak [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nie zawierała również rozstrzygnięć w zakresie umorzenia kosztów egzekucyjnych, które podlegają umorzeniu na podstawie odrębnych przepisów. Na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Samodzielny Publiczny Zakład Opieki [...] w likwidacji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucił naruszenie art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten wyklucza w ogóle umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, a także naruszenie art. 64 w związku z art. 60 i 55 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji formalnej o umorzeniu postępowania, zamiast decyzji merytorycznej w przedmiocie umorzenia należności składkowych. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem strony skarżącej z przepisu art. 28 nie wynika zakaz umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Przepis ten stanowi jedynie, iż umorzenie nie może nastąpić w trybie przewidzianym w art. 28. W tej sytuacji organ powinien rozważyć umorzenie należności z pominięciem tego przepisu, poszukując innych podstaw prawnych. Organ dopuścił się również naruszenia art. 64 w związku z art. 60 i 55 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji formalnej o umorzeniu postępowania zamiast decyzji merytorycznej w przedmiocie umorzenia należności składkowych. Wskazany przepis stanowi bowiem podstawę prawną do umarzania należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Art. 55 ustawy wśród ulg wymienia umarzanie należności w całości albo w części. W przypadku powstania luki prawnej, czyli gdy dane należności z mocy danego przepisu nie podlegają umorzeniu, należy tę lukę wypełnić poprzez wskazanie na regulacje wynikające z innych przepisów, w tym przypadku z przepisu art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, ewentualnie o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej po upływie ustawowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) ubezpieczonym jest osoba fizyczna podlegająca chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy. Płatnikiem składek jest m.in. pracodawca – w stosunku do pracowników i osób odbywających służbę zastępczą oraz jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna pozostająca z inną osobą fizyczną w stosunku prawnym uzasadniającym objęcie tej osoby ubezpieczeniami społecznymi, w tym z tytułu przebywania na urlopie wychowawczym albo pobierania zasiłku macierzyńskiego, z wyłączeniem osób, którym zasiłek macierzyński wypłaca Zakład (art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe oraz chorobowe za ubezpieczonych, o których mowa w art. 16 ust. 1-3, 5, 6 i 9-12, obliczają, rozliczają i przekazują co miesiąc do Zakładu w całości płatnicy składek (art. 17 ust. 1 u.s.u.s.). Płatnicy składek, o których mowa w ust. 1, obliczają części składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz chorobowe finansowane przez ubezpieczonych i po potrąceniu ich ze środków ubezpieczonych przekazują do Zakładu (art. 17 ust. 2 u.s.u.s.). Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Może to nastąpić tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wskazuje sytuacje, w jakich okoliczność ta zachodzi. W myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Co do zasady nie ma sporu między skarżącym a organem co do tego, iż przepis art. 28 u.s.u.s., z uwagi na treść art. 30 ustawy, nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Istota sporu koncentruje się natomiast wokół tego, czy istnieje inna norma prawna pozwalająca na umorzenie tych należności. Strona skarżąca wskazuje, że źródłem normy prawnej przewidującej taką możliwość są przepisy art. 64 w związku z art. 60 i 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Przepis art. 30 u.s.u.s. wyklucza jednakże możliwość podejmowania przez ZUS rozstrzygnięć w zakresie umarzania bądź odmowy umorzenia składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone, niebędące płatnikami tych składek. Dlatego zgodnie z wypracowaną w tym zakresie linią orzeczniczą w sytuacji gdy wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników), właściwym rozstrzygnięciem jest jedynie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 ustawy z 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W związku z tym wniosek w części dotyczącej umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych, nie może być przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia przez ZUS. Użycie przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. sformułowania "nie stosuje się" oznacza, że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Dotyczy to każdego rodzaju rozstrzygnięcia merytorycznego, zarówno pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia. W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest więc w ogóle badanie istnienia przesłanek umorzenia należności, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Podobne stanowisko wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyroku z 14 lipca 2010 r., I SA/Bd 483/10, LEX nr 673064, WSA w Olsztynie w wyroku z 30 września 2010 r., I SA/Ol 118/10, LEX nr 749519, czy też WSA w Warszawie w wyroku z 30 listopada 2006 r., III SA/Wa 2036/06, LEX nr 328195. Na płatniku ciąży zatem bezwzględny obowiązek odprowadzenia tej części składek, które opłacają sami ubezpieczeni. Te należności nie mogą być objęte żadną z ulg w postaci umarzania, rozłożenia na raty, zarówno w oparciu o przepisy u.s.u.s. jak i innych ustaw. Zawartą w skardze argumentację, w myśl której w tego rodzaju sytuacjach Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien rozpatrzyć wniosek w oparciu o treść art. 55, 60 oraz 64 ustawy o finansach publicznych, należy uznać za całkowicie chybioną. Po pierwsze, zawarta w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych regulacja dotycząca przesłanek i zasad umarzania należności z tytułu składek jest kompletna, tj. w całości wyczerpująca to zagadnienie i zarazem odrębna od instytucji udzielania ulg w spłacie zobowiązań z tytułu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, uregulowanej w ustawie o finansach publicznych. Gdyby ustawodawca nie widział przeciwwskazań w zakresie dopuszczalności umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, nie byłoby żadnych przeszkód, aby zagadnienie to zostało uregulowane w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Wówczas wyłączenie zawarte w art. 30 u.s.u.s. nie miałoby racji bytu. Wprowadzenie przez ustawodawcę tego wyłączenia oznacza zaś, że możliwość umarzania tego rodzaju należności została bezwzględnie wykluczona. Drugą natomiast, nawet istotniejszą od pierwszej przyczyną uznania argumentacji strony skarżącej za niezasadną jest to, że płatnikowi składek, którym w niniejszej sprawie jest skarżący jako pracodawca osób zatrudnionych w SPZOZ nie przysługuje w ogóle prawo do domagania się umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami. Rzeczywisty ciężar finansowy tych składek (tj. części składek finansowanej przez ubezpieczonych) ponosi bowiem nie płatnik – pracodawca, ale ubezpieczony – pracownik, gdyż to z jego wynagrodzenia ta część składek na ubezpieczenie społeczne jest potrącana. Płatnik jest tu jedynie pośrednikiem, podmiotem który pobiera z przysługującego ubezpieczonemu wynagrodzenia należną część składki, po czym odprowadza ją do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (co wynika z treści przywołanego wyżej art. 17 ust. 2 u.s.u.s.). Płatnik nie ma prawa zatrzymać składki ani nią rozporządzać. Nieodprowadzenie przez płatnika na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych składek finansowanych przez ubezpieczonych stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Tym samym całkowicie chybione jest zarówno domaganie się przez stronę skarżącą jako płatnika – pracodawcę (a więc podmiot, który nie ponosi ich ciężaru finansowego) umorzenia tych należności, jak i powoływanie się przy tym na własną trudną sytuację finansową. Nawet gdyby – wbrew wcześniejszym wywodom – uznać, że umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami jest możliwe w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych, to po pierwsze, wniosek taki powinien pochodzić bezpośrednio od ubezpieczonych, po drugie natomiast, w toku rozpoznania tego wniosku badaniu podlegałaby sytuacja finansowa nie płatnika, a właśnie ubezpieczonych, bowiem to oni ponoszą ciężar finansowy omawianej części składek. Jest to jednak niemożliwe – jak już wyżej wskazano – z uwagi na treść art. 30 u.s.u.s. Niezasadny okazał się wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej po upływie ustawowego terminu. W odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie dnia 30 sierpnia 2012 r., zaś skarga wpłynęła do organu dnia 1 października 2012 r., tj. po upływie trzydziestu dni. Wprawdzie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, co wynika z treści art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zaś skarga istotnie została złożona w trzydziestym drugim dniu licząc od dnia doręczenia stronie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jednakże był to poniedziałek 1 października 2012 r. Tymczasem zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy – a to w niniejszej sprawie miało miejsce – za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Ostatni dzień terminu do wniesienia w niniejszej sprawie skargi przypadł zatem nie na sobotę 29 września, lecz na poniedziałek 1 października 2012 r. i w tym właśnie dniu skarga została wniesiona. Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151p.p.s.a. należało oddalić.