II SA/Go 881/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział, powołując się na przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej u.s.u.s.), odmówił J.C. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie 6 261,20 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wobec nie stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia, wniosek J.C. rozpatrzono w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepis § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365, dalej: rozp. MGPiPS). Organ uznał, że sytuacji J.C., która prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe (z rodzicami) i korzysta z pomocy finansowej rodziny, nie można uznać za zagrażającą zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych (o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozp. MGPiPS). Zdaniem organu spłata zadłużenia nie powinna również wpłynąć na znaczne pogorszenie tej sytuacji. Spłata taka nie musi bowiem nastąpić jednorazowo, ale może być rozłożona na raty, dostosowane do możliwości płatniczych wnioskodawczyni. Odnosząc się do pozostałych przesłanek umorzenia, wskazanych w § 3 pkt 2 i 3 rozp. MGPiPS, ZUS wskazał, że J.C. nie poniosła jakiejś straty materialnej w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić J.C. możliwości dalszego prowadzenia działalności, bowiem prowadzenie działalności zostało wykreślone od [...] stycznia 2009 r. ZUS wskazał także, że J.C. nie wykazała złego stanu zdrowia, przewlekłych chorób, uniemożliwiających uzyskiwanie dochodu. J.C. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jej sprawy, wskazując że działalność gospodarczą prowadziła od [...] października 2007 r. do [...] stycznia 2009 r. Podała, że przez pewien czas opłacała składki, lecz handel "szedł z oporem". Wnioskodawczyni zbankrutowała, nie miała pieniędzy na opłaty, dlatego powstało zadłużenie. Wskazała ponadto, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Gdy pisała wniosek o umorzenie składek była w ciąży, obecnie zaś jest już matką i cały czas jest na utrzymaniu rodziców. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Wskazując na przeprowadzone postępowanie dowodowe, organ odwoławczy powtórzył ustalenia stanu faktycznego organu I instancji i odnosząc się do przesłanki, o której mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozp. MGPiPS, organ podkreślił, iż obecnie J.C. może skorzystać ze wsparcia finansowego w postaci świadczenia wychowawczego na dziecko. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami, jednak nie ponosi kosztów utrzymania i korzysta w ten sposób ze wsparcia rodziców. Organ zaznaczył, że J.C. nie otrzymuje finansowej pomocy z instytucji zajmujących się opieką społeczną, co wskazywać by mogło, że finansowa sytuacja rodziny nie jest na tyle trudna, aby uzasadniała okoliczność ubiegania się o pomoc w postaci umorzenia zadłużenia. Jako młoda osoba znajduje się w okresie aktywności zawodowej i ma dużą szansę na poprawę sytuacji finansowej rodziny. Poza zadłużeniem w ZUS nie posiada innych zobowiązań pieniężnych, jednocześnie jak sama wskazuje, mogłaby spłacać zaległość w minimalnych ratach dostosowanych do sytuacji materialnej. Z uwagi na powyższe, uznając, że aktualna sytuacja finansowa J.C. nie ma charakteru wyjątkowego i może ulec poprawie, ZUS nie znalazł podstaw do umorzenia należności albowiem byłoby ono przedwczesne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. J.C. powtórzyła argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wyrażone uprzednio w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Ustawa ta w treści wskazanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). Na podstawie pierwszego z powołanych przepisów, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że doszło do całkowitej nieściągalności należności został określony w ust. 3 tego przepisu, zgodnie z którym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Podzielić należy stanowisko organu, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności wynikające z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ rozpoznając sprawę w pierwszej i drugiej instancji dokonał również analizy sprawy pod kątem możliwości zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s, w którym ustawodawca stworzył organom możliwość umorzenia określonych zaległości z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Nie stwierdził jednak zaistnienia tych przesłanek, w zakresie jaki uzasadniałby umorzenie należności. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis sprecyzowane zostały w § 3 rozp. MGPiPS, zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazane wyżej przepisy dają organowi uprawnienie do umorzenia należności z tytułu składek w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może należności umorzyć, lecz nie jest do tego zobligowany. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności co do rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym odnoszącym się zwłaszcza do uznaniowych decyzji administracyjnych akcentuje się, że każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu (wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 79/94, POP 1999 r., nr 2, poz. 31). Organ orzekający w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne powinien zatem wykazać, że w tej konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją poniesienia przez skarżącą strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić skarżącą możliwości dalszego prowadzenia działalności. Skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej z dniem [...] stycznia 2009 r. Skarżąca we wniosku nie wskazała też, że przewlekle choruje czy też sprawuje opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny. W sprawie mamy jednak do czynienia z niewątpliwie trudną sytuacją materialną skarżącej, która jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Kwestie te skarżąca akcentowała w toku prowadzonego postępowania. W takiej sytuacji organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, miał obowiązek zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.), wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny. Aby jednak takie wyważenie było możliwe i aby organ mógł stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, konieczna była ocena sytuacji materialnej wnioskodawczyni z uwzględnieniem jej dochodu i wydatków i ustalenie, że opłacenie składek nie pozbawiłoby jej i rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W niniejszej sprawie w toku postępowania skarżąca podała, że nie osiąga żadnych dochodów, jest matką samotnie wychowującą dziecko i korzysta ze wsparcia rodziców. Posiadając zatem takie informacje, organ powinien w uzasadnieniu decyzji wykazać, dlaczego przy określonym dochodzie (ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącej o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej wynika, że dochód ten wynosi 800 zł netto) i określonych wydatkach w jego ocenie sytuacja materialna skarżącej jest na tyle dobra, że opłacenie należności nie pozbawi jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Takich ustaleń czy też kalkulacji organ nie poczynił. Nie można zatem przyjąć, że organ wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył granic uznania administracyjnego, które wyznacza art. 7 K.p.a., nakładający na organ administracji publicznej obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Tym samym organ nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Zdaniem Sądu, ten błąd mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia organu. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ ponownie rozpoznając sprawę powinien realnie ocenić, czy odmowa umorzenia zaległości nie pozostaje w kolizji z interesem publicznym, na straży którego stoi ZUS podkreślając publicznoprawny charakter należności. Na konieczność wykazania i należytego umotywowania zaistnienia ważnego interesu publicznego jako przeciwwagi dla odmowy umorzenia zaległości, mimo wystąpienia przesłanek z § 3 ust 1 pkt 1 i 3 rozp. MGPiPS wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2012 r. w sprawie II GSK 203/11 (wyrok dostępny w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. Nr 270), należało orzec jak w sentencji.