II SA/Go 888/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi D.B., W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia dokonywanego z urzędu podziału nieruchomości oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] oraz zatwierdziło podział nieruchomości – działki ewidencyjnej [...], położonej przy ul. [...], ujętej w księdze wieczystej nr [...], której właścicielami są D. i W.B., w wyniku którego powstały działki ewidencyjne o numerach [...]. Zapadła ona w następującym stanie faktycznym sprawy administracyjnej: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261 poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., Prezydent Miasta pozytywnie zaopiniował proponowany podział działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta w rejonie ulicy [...] uchwalonym dnia [...] czerwca 2007 r. uchwałą nr XIV/205/2007 Rady Miasta (Dz. Urz. Woj. Nr 77 z dnia 27 lipca 2007 r. poz. 1094), zmierzający do wydzielenia: - działki oznaczonej lit. A - niezabudowanej działki gruntu, przeznaczonej pod funkcje: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol 26MN), drogi wewnętrznej (12KDW), lokalizacji słupa elektroenergetycznego linii napowietrznych 110 kV (l 1EKS), strefy ochronnej linii napowietrznej 110 kV (1EK, 2EK), terenów zieleni urządzonej (21ZP), - działki oznaczonej lit. B - przeznaczonej na utworzenie pasa technicznego drogi publicznej lokalnej (symbol w planie 6KDL), w niewielkiej części wchodzącej w strefę ochronnej linii napowietrznej 110 kV (2EK), - działki oznaczonej lit. C - przeznaczonej pod funkcje: zieleni urządzonej (symbol 5ZP), zlokalizowanie przepompowni wód deszczowych (symbol P8), lokalizację separatora wód deszczowych (S5). Proponowany projekt podziału w skali 1:500 stanowi integralną część niniejszego postanowienia. Po rozpoznaniu zażalenia W.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp oddalił skargę W.B. na wskazane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r., uznając, iż postępowanie organów obu instancji zostało przeprowadzone bez naruszenia obowiązujących przepisów prawa. 2. Po zakończeniu postępowania w przedmiocie zaopiniowania proponowanego podziału w dniu [...] lipca 2010 r. Prezydent Miasta powiadomił strony o możliwości zapoznania się, przed wydaniem decyzji, z zebraną dokumentacją oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Po zapoznaniu się z dokumentacją skarżący D.B. i W.B. wskazali, iż w ich przekonaniu dokumentacja nie jest kompletna, gdyż wydzielona droga wewnętrzna nie ma przeznaczenia, w związku z czym nie wyrażają zgody na proponowany podział. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) Prezydent Miasta zatwierdził dokonywany z urzędu podział nieruchomości dla działki ewidencyjnej [...] położonej przy ul. [...], ujętej w księdze wieczystej nr [...], w wyniku którego powstały działki ewidencyjne o numerach [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż wszystkie warunki dokonania podziału nieruchomości z urzędu zostały spełnione a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z wymaganiami kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zgodnie z art. 97 ust. 1b u.g.n. po uprawomocnieniu się postanowienia pozytywnie opiniującego proponowany podział działki 131 do akt postępowania dołączono dokumenty wymagane art. 97 ust. 1 a pkt. 5, 6 i 8 u.g.n.: protokół z przyjęcia granic nieruchomości oraz projekt podziału nieruchomości z załącznikami. Przed włączeniem dokumenty te zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślił przy tym, odnosząc się do zarzutów skarżących, iż ustalenie przeznaczenia terenu, w tym przeznaczenia pod drogę publiczną, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a tekst planu jednoznacznie wskazuje, że teren 6KDL jest przeznaczony pod drogę publiczną. Określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu jako "ulicy lokalnej" nie jest stwierdzeniem potocznym, ale prawnym odnoszącym się wyłącznie do dróg publicznych, zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jednocześnie stwierdził, że wydzielona działka [...] jest częścią dzielonej nieruchomości, która w planie miejscowym jest przeznaczona na utworzenie pasa technicznego drogi publicznej oznaczonej symbolem 6KDL, dlatego też przedmiotowy podział jest niezbędny do realizacji celu publicznego, w związku z czym można go dokonać z urzędu. Ponadto organ I instancji wskazał, że ocena czy w planie miejscowym droga 12KDW powinna być w ogóle przewidziana wykracza poza materię podziałową i w niniejszym postępowaniu nie może być rozważana, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego i organ administracyjny jest zobligowany do jego przestrzegania. 3. Pismem z dnia [...] września 2010r. D.B. i W.B. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2010r. zatwierdzającej dokonywany z urzędu podział nieruchomości – działki ewidencyjnej [...], położonej przy ulicy [...]. W jego treści skarżący stwierdzili, iż przeznaczenie części działki [...] w miejscowym planie na teren drogi wewnętrznej (12KDW) nie określa przeznaczenia drogi wewnętrznej, w związku z tym droga wewnętrzna (12KDW) nie ma przeznaczenia. Skarżący wskazali, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r., oznaczonym symbolem [...] oraz w piśmie z dnia [...] września 2008 r. oznaczonym symbolem [...] wskazano im, że przeznaczeniem drogi wewnętrznej 12KDW jest dokomunikowanie części działki przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną. Natomiast w piśmie z dnia [...] marca 2008r. oznaczonym symbolem [...] skarżących poinformowano, że przeznaczenie drogi 12 KDW określa zapewnienie dojazdu do istniejącego słupa energetycznego. Skarżący zażądali zatem od Kolegium wyjaśnienia jakie jest przeznaczenie drogi, o której w sprzeczny sposób wypowiada się Prezydent Miasta i jego zastępca. 4. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz zatwierdziło podział nieruchomości – działki ewidencyjnej [...], położonej przy ul. [...], ujętej w księdze wieczystej nr [...], której właścicielami są D. i W.B., w wyniku którego powstały działki ewidencyjne o numerach [...]. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż nie dopatrzył się uchybień zarówno co do zgodności z prawem jak i zasadności dokonania podziału w przedmiotowej sprawie, jednakże zdecydował o uchyleniu decyzji w całości i orzeczeniu co do meritum w sprawie, z uwagi na błąd tkwiący w sentencji decyzji organu I instancji. Potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji wynikała zaś z tej przyczyny, iż w jej sentencji błędnie orzeczono o zatwierdzeniu podziału nieruchomości - działki nr [...] na działki oznaczone nr [...] zamiast na działki oznaczone nr [...]. Odnosząc się do przyczyn i procedury podziału organ odwoławczy stwierdził, że dokonany podział nieruchomości jest konsekwencją rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżących co do braku określenia przeznaczenia dla drogi wewnętrznej (12KDW) zlokalizowanej na części działki oznaczonej po podziale nr 131/3. Organ II instancji wyjaśnił, że przeznaczenie terenu (a nie drogi) określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określenie przeznaczenia terenu może dotyczyć całej nieruchomości, tylko jej części lub kilku odrębnych nieruchomości. W konsekwencji jedna nieruchomość może składać się z terenów o różnym przeznaczeniu, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Nieruchomość oznaczona pierwotnie nr ewid. działki [...] zawiera tereny o różnym przeznaczeniu. W części (po podziale działka nr [...]) przeznaczona jest w planie pod funkcję zieleni urządzonej (5ZP), w obrębie której oznaczone są orientacyjne miejsca lokalizacji przepompowni (P8) i separatora wód deszczowych (S5), w części (po podziale działka nr [...]) przeznaczona jest pod publiczną drogę lokalną (6KDL), zaś w części (po podziale działka nr [...]) przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną (26MN), drogę wewnętrzną (12KDW), słup elektroenergetycznej linii napowietrznej 110kV(llEKS) i zieleni urządzonej (21ZP). Zdaniem Kolegium część nieruchomości przewidzianej pod drogę wewnętrzną będzie spełniała funkcję komunikacyjną stosownie do rozwiązań wynikających z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Według organu II instancji nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie pogląd skarżących o braku przydatności tej części działki pod drogę wewnętrzną. Kolegium podkreśliło, że przeznaczenie tej działki jest determinowane ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. 5. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga D.B. i W.B. skierowana przeciwko całości rozstrzygnięcia z zarzutem jego niezgodności z prawem. W ocenie skarżących Kolegium rozpatrując odwołanie i zasadność istnienia drogi wewnętrznej oparło się głównie na art. 93 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki grunty nie mają dostępu do drogi publicznej. Natomiast za dostęp do drogi publicznej uważa się wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze służebności dla wydzielenia działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W ocenie skarżących Kolegium nie zapoznało się z usytuowaniem działki [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż działka [...] ma obecnie połączenie z drogą osiedlową publiczną o nazwie ul. [...], natomiast w przyszłości będzie przylegać całą szerokością do planowanej drogi publicznej 6KDL. Zdaniem skarżących art. 93 ust.3 u.g.n. nie ma tu żadnego zastosowania, a organ II instancji nie ustosunkował się do ich żądań, gdyż nie wyjaśnił przeznaczenia drogi wewnętrznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. oraz wniosło o oddalenie skargi. Swoje stanowisko skarżący podtrzymali na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. akcentując, iż zasadniczym przedmiotem sporu pozostaje kwestia przeznaczenia części działki o nr [...] na drogę wewnętrzną. W ocenie skarżących takie przeznaczenie działki jest nieprawidłowe i nie odpowiada stanowi faktycznemu dzielonej nieruchomości, w szczególności związanemu z dostępem do znajdującego się na niej słupa energetycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi prowadzi do uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności ewentualnie stwierdzenia jej nieważności, gdyż wymiar i konstrukcja sądowej kontroli stosowania prawa przez organy administracji wyklucza możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy administracyjnej, zatem dokonania zmiany zaskarżonego aktu lub czynności. 7. Podstawowym zagadnieniem przesądzającym o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości jest zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że podział nieruchomości jest z nimi zgodny. Kwestia ta była przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie opiniowania proponowanego podziału nieruchomości zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 grudnia 2009 r., (sygn. akt II SA/Go 800/09). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 355/07, postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest etapem postępowania podziałowego, organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany opinią o podziale. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne podważenie tych elementów stanu faktycznego i prawnego, które wiązały się z postępowaniem w przedmiocie opinii co do zgodności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a które stały się oparciem do wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia tutejszego Sądu w powołanej sprawie II SA/Go 800/09 wskazano, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2007 r. nr XIV/205/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta w rejonie ulicy [...] (Dz.Urz. Woj. nr 77 poz. 1094) na obszarze oznaczonym symbolem 6KDL przewidziano drogę publiczną, która w części przechodzi przez obszar nieruchomości skarżących (działka nr [...] położonej przy ul. [...]). Na podstawie § 4 ust. 54 tej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem: 6KDL określono przeznaczenie - teren drogi publicznej lokalnej. Zatem z treści planu wynika, że grunt wydzielony z przedmiotowej nieruchomości oznaczony symbolem "B" jest przeznaczony dla realizacji celu publicznego wskazanego w art. 6 pkt 1 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Projektowana droga publiczna lokalna, to droga o znaczeniu lokalnym, realizująca miejscowe potrzeby, stanowiąca uzupełnienie sieci dróg gminnych (lokalnych). Projektowana droga publiczna o znaczeniu lokalnym ma zatem charakter drogi gminnej. Mianowicie zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Stosownie zaś do treści art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Z powyższych przepisów wynika, że rozstrzygając sprawę dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Okoliczności te nie uległy zmianie w toku dalszego postępowania. Zostały w nim zgromadzone i przeanalizowane dokumenty, o których mowa w art. 97 ust. 1a u.g.n. Zatwierdzony podział odpowiadał natomiast potrzebom i treści planu ze względu na określony w nim cel publiczny, który jest uznawany za dozwoloną ingerencję w konstytucyjne prawo własności. 8. W odniesieniu do kwestii podnoszonej przez skarżących wyjaśnić należy, popierając tym samym stanowisko organu II instancji, iż uzasadnioną i wyłączną przyczyną przedmiotowego postępowania było wydzielenie gruntu pod projektowaną drogę publiczną i jej infrastrukturę. Taki też zakres i skutki obejmuje wydana decyzja. Nieruchomość staje się zaś niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2009 r., I OSK 10/09, publ. na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). W tej sytuacji zostaje spełniona przesłanka wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., I OSK 410/07, Lex nr 453975). Z wskazanych podstaw prawnych w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, iż przyczyną i zarazem celem tego podziału nie było określenie przeznaczenia wydzielanych nieruchomości. Okoliczności, które kwestionują skarżący nie dotyczą zatem istoty postępowania działowego lecz treści planu zagospodarowania przestrzennego, bo też w nim znajduje się opis przeznaczenia i funkcji dzielonego terenu, w tym właśnie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 12 KDW. W świetle art. 93 u.g.n., wyznaczającego zakres postępowania w sprawie podziału, organy nie mogły także dysponować uznaniem w zakresie obszaru, który ma zostać wydzielony na cele publiczne oraz oceniać legalności jego przeznaczenia. Kwestie tę zresztą wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazującej na treść planu oraz znajdujący się w nim opis różnych funkcji przedmiotowego terenu. Wobec powyższego skarżącym należy wyjaśnić, iż kwestia korzystania oraz dostępu do urządzeń znajdujących się na wydzielonej działce [...], jako też jej funkcji nie była i nie mogła być przedmiotem postępowania zmierzającego do wydzielenia gruntu pod drogę publiczną i jej infrastrukturę (działek nr [...] oraz [...]). W odniesieniu do istotnych dla nich kwestii należy wskazać, iż ochrona prawna, w zależności od interesu prawnego skarżących, przysługuje im przez kwestionowanie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do tej części nieruchomości poprzez jego zaskarżenie (na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) albo w postępowaniach dotyczących roszczeń z tytułu zmian w sposobie korzystania z nieruchomości (o tej drugiej możliwości wzmiankowano w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Go 800/09). Ewentualne zaś spory dotyczące dostępu do urządzeń stanowiących własność osób trzecich posadowionych na przedmiotowym gruncie (słup energetyczny) oraz roszczeń związanych z korzystaniem z tego dostępu należą do drogi cywilnej i sądów powszechnych, przebiegają także poza zakresem niniejszego postępowania. Skoro nie doszło w postępowaniu administracyjnym do uchybień przepisom prawa materialnego oraz prawa procesowego, zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z prawem. Z tych względów skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.