II SA/Go 889/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] Starosta na podstawie art 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U, z 2017 r. poz. 2117 ze zm., dalej jako u.t.k.) oraz art. 104, art. 107 §1 i §3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku P S.A. zezwolił P S.A. (dalej jako P) na usunięcie drzew rosnących przy linii kolejowej nr [...] , wymienionych w załączniku do decyzji i określił termin ich usunięcia do dnia 31 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, iż 25 maja 2017 r. P wniosło o wydanie zezwolenia na wycinkę 7482 sztuk drzew rosnących przy linii kolejowej nr [...] na podstawie art. 56 ust. 1 u.t.k. w związku z ciążącym na P obowiązkiem przestrzegania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 roku w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych pasów przeciwpożarowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1227 ze zm., dalej jako rozporządzenie), które nakazuje usunięcie drzew i krzewów rosnących w pasie 15m od osi skrajnego toru. Z uwagi na obszerny zakres wniosku część wnioskowanych do usunięcia drzew wyłączono do odrębnych postępowań. W toku postępowania decyzją z [...] września 2017r. znak: [...] Starosta zezwolił na usunięcie drzew, jednak na skutek odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo (dalej jako Nadleśnictwo) Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2017r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że z odwołania wynika, że strona wnioskuje o zastosowanie odstępstwa, o którym mowa w art. 57a ust. 1 u.t.k. Uzasadniając wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzję z [...] kwietnia 2018 r. Starosta wskazał, iż na wezwanie organu Nadleśnictwo poinformowało, że nie wnioskuje o odstępstwo, o którym mowa. w art. 57a u.t.k., a ponadto zwróciło uwagę, iż decyzja powinna obejmować wszystkie drzewa znajdujące się w pasie 15m. Starosta stwierdził brak możliwości wykroczenia poza granice wniosku P i objęcia decyzją drzew niewskazanych we wniosku. Organ wskazał, iż w trakcie oględzin [...] lipca 2017r. ustalono, że objęte wnioskiem drzewa rosnące na działkach nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym, [...],w obrębie geodezyjnym, [...] (w wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr ewid. [...]) w obrębie geodezyjnym oraz [...] w obrębie geodezyjnym (we wniosku błędnie wskazano obręb) zlokalizowane są w pasie do 15 m od osi skrajnego toru przy linii kolejowej nr [...], a konieczność ich usunięcia wynika wprost z przepisu § 1 rozporządzenia. W wyniku rozpoznania wniesionego od powyższej decyzji odwołania Nadleśnictwa decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 56 ust. 1 u.t.k. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu usunięcia drzew do dnia 31 grudnia 2018r. i w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. Kolegium uznało, iż uzasadnione jest jedynie uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia terminu usunięcia drzew, nie znajdując podstaw prawnych do ustalenia powyższego terminu w decyzji, natomiast w pozostałej części na podstawie ustalonego stanu faktycznego i w świetle art. 56 ust. 1 u.t.k. oraz § 1 rozporządzenia zaskarżona decyzja jest uzasadniona. Zdaniem SKO prawodawca uznał za stosowne, aby określić bezpośrednio w ustawie o transporcie kolejowym oraz w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na jej podstawie minimalne odległości budowli i budynków oraz drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej oraz wykonywania robót ziemnych od osi skrajnego toru lub granicy obszaru kolejowego. Obowiązkiem zarządcy kolejowego jest czuwanie, aby odległości te były zachowane, a w razie stwierdzenia, że doszło do ich przekroczenia - wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o usunięciu drzew lub krzewów. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że z przepisów art. 56 ust 1 nie wynika, iż decyzja wydana na tej podstawie winna obejmować wszystkie drzewa i krzewy rosnące w odległości nie mniejszej niż 15m od osi skrajnego toru kolejowego, dodając, iż Starosta był związany wnioskiem P zawierającym wykaz drzew do usunięcia. Na powyższą decyzję Nadleśnictwo złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. w szczególności: art. 54, art. 56 u.t.k. w związku z § 1 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że las nie może być usytuowany w odległości 15 m od osi skrajnego toru kolejowego; 2. z ostrożności także naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), tj. w szczególności: art. 56, art. 57 u.t.k. w związku z art. 61 § 2 k.p.a., poprzez niewszczęcie przez organ administracji z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego wszystkich drzew na gruncie będącym w zarządzie skarżącego w pasie 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Zdaniem skarżącego § 1 rozporządzenia nie dotyczy lasów, ale wyłącznie drzew i krzewów znajdujących się na gruntach innych niż leśne. Same drzewa i krzewy nie stanowią lasu. Skarżący zwrócił uwagę, iż w innych przepisach, np. w art. 5 pkt 27 i art. 83f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614), formułując przepisy dotyczące drzew i krzewów, wskazuje się, czy dana norma ma również zastosowanie do lasów. Podobnie w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719) ustawodawca stanowi wprost o lasach, a nie wyłącznie o drzewach i krzewach. Skarżący zwrócił uwagę, iż od linii kolejowej lasy oddzielają pasy przeciwpożarowe, które występują po obu jej stronach w pasie 15 m. Pasy w połączeniu z terenem bezdrzewnym będącym we władaniu P stanowią wystarczającą ochronę lasu i linii kolejowej. Zdaniem skarżącego nie ma racjonalnego wytłumaczenia dla wycinania po obu stronach linii kolejowej lasów w pasie 15 m. Tym bardziej nie ma podstaw, żeby odbywało się to na podstawie decyzji starosty, która nie ma swojego umocowania w ustawie o lasach i w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Likwidacja i przesuwanie granicy lasów państwowych nie może odbywać się na podstawie decyzji starosty ( grunty leśne, po wycięciu drzewostanów w pasie minimum 15 m po obu stronach linii kolejowej, stracą charakter lasu, ponieważ nie będą mogły być już wykorzystywane do produkcji leśnej oraz jako grunty związane z gospodarką leśną np.: szkółka leśna, szkółka zadrzewieniowa, plantacja choinek, miejsca składowania drewna). Z ostrożności skarżący podniósł, że we wniosku P znajduje się wyłącznie 14 drzew na gruncie będącym w zarządzie skarżącego, mimo że w pasie 15 m na nieruchomości skarżącego znajduje się ich o wiele więcej. Zdaniem skarżącego jeżeliby uznać, że nawet w lesie muszą być wycięte wszystkie drzewa (i krzewy) w pasie 15 m od osi skrajnego toru, a P we wniosku wskazuje, że chce wycięcia tylko niewielkiej części z nich (a jednocześnie nie wnosi o zastosowanie odstępstwa z art. 57a u.t.k.), to starosta winien wszcząć z urzędu, na podstawie art. 61 § 2 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie wycięcia wszystkich drzew w pasie 15 m osi skrajnego toru znajdujących się na gruncie będącym w zarządzie skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r. pracownik Nadleśnictwa wyjaśnił, iż wśród drzew wymienionych w załączniku do decyzji organu I instancji 14 drzew położonych jest na działkach należących do skarżącego. Jednak położenie tych drzew nie zostało określone szczegółowo według współrzędnych, a jedynie na podstawie hektometrów linii kolejowej, w związku z tym jest to lokalizacja przybliżona i Nadleśnictwo nie jest w stanie zlokalizować na swojej leśnej mapie numerycznej tych 14 drzew do usunięcia. Podał jednocześnie, iż oględziny przeprowadzono z drezyny kolejowej i nie było możliwości wskazania konkretnych drzew, bo występują one za pasem drzew, które rosną na obszarze kolejowym. Nadto dodał, iż powyższy sposób ustalenia położenia drzew uniemożliwia faktycznie wyliczenie odszkodowania za usunięcie drzew. Pełnomocnik skarżącego podał, iż z uwagi na upływ czasu, w hektometrach podanych w załączniku do decyzji, może już rosnąć kilka drzew o podobnej wysokości i obwodzie i w związku z tym nie będzie wiadomo, które konkretnie drzewa są objęte decyzją. Pełnomocnik skarżącego podał, że do chwili obecnej nie zostało wszczęte żadne postępowanie dotyczące pozostałych drzew, poza tymi 14, podczas gdy w załączniku do decyzji wskazano 753 drzewa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2017.2188 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1302, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne. Jako podstawę decyzji organów obu instancji wskazano art. 56 ust. 1 u.t.k. zgodnie z którym, w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję tę wykonuje zarządca. Zdaniem Sądu, wbrew wątpliwościom podnoszonym w skardze, przywołany przepis dotyczy również drzew i krzewów znajdujących się na gruntach leśnych, stanowiących własność Skarbu Państwa i zarządzanych przez Lasy Państwowe. Usuwanie drzew i krzewów, które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych nie następuje w ramach prowadzenia gospodarki leśnej i nie jest jej częścią. Ustawa o transporcie kolejowym jest w tym zakresie ustawą szczególną w stosunku do ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach. Wynika to z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu pociągów (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r. II OSK 1288/13 i postanowienie NSA z 5 maja 2018 r. , II OW 43/18). Starosta miał zatem uprawnienie do wydania decyzji o usunięciu drzew lub krzewów z gruntów leśnych zarządzanych przez skarżące Nadleśnictwo. Jednak uprawnienie to wynikające z art. 56 ust. 1 u.t.k., jako pozbawiające w istocie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe wpływu na kształtowanie powierzonych im zasobów i możliwości współdecydowania o warunkach i terminach wycinki drzew i krzewów, powinno być stosowane w przypadkach ściśle określonych w ustawie. Starosta był zobowiązany zatem zweryfikować w toku postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji o zgodzie bądź odmowie zgody na usunięcie drzew z sąsiedztwa linii kolejowej, czy usytuowanie konkretnych drzew objętych wnioskiem utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. Niewystarczające jest w tym zakresie opieranie się wyłącznie na twierdzeniach wnioskującego zarządcy, zwłaszcza jeżeli kwestionowane są one przez zarządzające gruntami leśnymi Nadleśnictwo. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy z decyzji Starosty nie wynika dlaczego obejmuje ona wyłącznie 14 drzew położonych na gruntach leśnych zarządzanych przez skarżące Nadleśnictwo, mimo że załącznik do tej decyzji obejmuje 753 pozycje, a pierwotny wniosek obejmował 840 pozycji (7482 drzewa). Ponadto przedmiotowa decyzja nie określa w sposób precyzyjny, które konkretnie drzewa należy usunąć. W załączniku do decyzji położenie drzew nie zostało określone według współrzędnych, a jedynie na podstawie hektometrów linii kolejowej, co powoduje, że ich lokalizacja jest przybliżona i mogą powstać sygnalizowane przez skarżące Nadleśnictwo trudności z identyfikacją drzew, które mają być usunięte. W ocenie Sądu powyższe uchybienia stanowiły naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto prawidłowo dokonane ustalenia faktyczne powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym, które, jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a., powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie dopełniły powyższych obowiązków czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w kwocie 697 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Starosta przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien dokładnie i wyczerpująco ustalić stan faktyczny w zakresie spełniania przez konkretne drzewa przesłanek z art. 56 ust. 1 u.t.k., a następnie w treści decyzji precyzyjnie opisać drzewa, które mają być usunięte, w taki sposób aby możliwe było ich zidentyfikowanie w terenie.