II SA/Go 900/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z.R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za miesiąc kwiecień 2020 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 1 tj. utrzymującej w mocy decyzję nr [...] w zakresie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień 2020 r., II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Z.R. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy między innymi za miesiąc kwiecień 2020 r., podając jako prowadzoną przeważającą działalność wg PKD 4776Z. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.; dalej jako ustawa o COVID-19) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.) – Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności powołał treść art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy o COVID-19, określający przesłanki zwolnienia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., z opłacenia należności z tytułu wskazanych wyżej składek. Następnie organ wyjaśnił, że warunkiem zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowej za wskazany miesiąc nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W związku z tym, że wnioskodawca nie został zwolniony z obowiązku przesłania deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r., a termin jej przesłania minął, organ uznał za zasadne negatywnie rozpatrzeć złożony wniosek o zwolnienie z opłacania składek. Z.R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując że prowadzi małą działalność gospodarczą – kwiaciarnię, sam prowadzi księgowość i jest zdziwiony faktem, że nie wyszła od niego żadna deklaracja. Podkreślił, że składki na ubezpieczenie zdrowotne zostały opłacone i nikt nie poinformował go, że deklaracje nie doszły. Dnia [...] grudnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wydał decyzję nr [...], którą w punkcie 1 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień 2020 r., a w punkcie 2 uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik jest zwolniony z obowiązku ich składania. Organ wskazał, że na koncie wnioskodawcy jako płatnika składek na dzień wydania decyzji nie odnotowano poprawnych dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r. Ponownie analizując stan faktyczny sprawy organ ustalił, iż Z.R. wznowił prowadzenie działalności od [...] stycznia 2020 r., nie złożył pierwszorazowej deklaracji rozliczeniowej DRA z wykazaną składką zdrowotną, na jego koncie utworzył się przypis składek z urzędu (PS) na podstawie ostatniej złożonej deklaracji na wszystkie fundusze, a wnioskodawca jako płatnik zgłosił się tylko do funduszu zdrowotnego, czyli wymiar składek z urzędu utworzył się nieprawidłowo. Ponadto organ stwierdził, że dokumenty rozliczeniowe za kwiecień 2020 r. wnioskodawca złożył dnia 11 sierpnia 2020 r., tj. po obowiązującym terminie. Z.R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę między innymi na powyższą decyzję ZUS, wskazując, że zawsze opłacał tylko składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Podniósł również, że przez okres 4 miesięcy od chwili złożenia wniosku nie otrzymał w sprawie żadnej decyzji i nikt się z nim nie skontaktował i nie poinformował go o braku deklaracji i obowiązku jej dostarczenia. Zarzucił również, że w piśmie z ZUS poinformowano go, że jest zadłużony, a pieniądze, które wpłacał na swoje konto w ZUS przeksięgowano na miesiące III, IV i V 2020 r., które ustawowo były zwolnione z opłat. Wskazał, że pozostałe miesiące do końca roku są opłacone. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie zgodnie z przytoczonymi wyżej zasadami doprowadziła do uznania, że skarga jest w części uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., pozostawała decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. w zakresie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień 2020 r. i jednocześnie uchylił poprzednią swoją decyzję i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy o COVID-19, zgodnie z którymi na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. (ust. 2), w przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej przedsiębiorcy, o którym mowa w ust. 2b i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek (ust. 4). W myśl natomiast art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID, drugiego przepisu, na który powołał się organ, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić, że deklaracja za kwiecień 2020 r. nie została przez skarżącego złożona w terminie do 30 czerwca 2020 r. Bezsporne było natomiast to, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji. Należy podkreślić, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zatem prowadzić postępowanie z zachowaniem wszystkich zasad i wymogów przewidzianych w przywołanej ustawie proceduralnej, m.in. zasady wynikającej z art. 10 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zaś jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19). W niniejszej sprawie skarżący, przed wydaniem decyzji rozstrzygającej jego wniosek, nie otrzymał od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r. Termin do złożenia dokumentów upływał 30 czerwca 2020 r. Należy zauważyć, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wyraził zdziwienie, iż wymagana deklaracja "nie wyszła" od niego, co mogłoby sugerować, że dokument ten jednak został przez skarżącego do organu wysłany. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki (adnotacji) organu, że okoliczność nieotrzymania deklaracji została dogłębnie przez ZUS wyjaśniona. Sąd zwraca również uwagę, że w sytuacji, gdy powstają wątpliwości co do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, organ powinien wezwać stronę do przedłożenia stosownych dokumentów lub innych dowodów na poparcie prezentowanego przez stronę stanowiska. W niniejszej sprawie organ powinien zatem wezwać skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego wysłanie przez niego spornej deklaracji do ZUS. Dodatkowo należy wskazać, że z akt sprawy nie wynika również, by Zakład Ubezpieczeń Społecznych po złożeniu wniosku, co miało miejsce w dniu 15 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu), a przed 30 czerwca 2020 r. zakomunikował płatnikowi, że wniosek rodzi obowiązek złożenia dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. Z akt nie wynika więc, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, ewentualne trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli, jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Ponadto przepis art. 77 § 4 k.p.a. również zobowiązywał Zakład Ubezpieczeń Społecznych do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych miał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku jej składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową. Dodać należy, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach brak. Zatem naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ powinien wyjaśnić, czy przed 30 czerwca 2020 r., a jeśli tak to w jakiej formie i kiedy wpłynął do niego komplet dokumentów od skarżącego, a także czy poinformował skarżącego o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. Ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć potwierdzenie w uzupełnionym materiale. W sytuacji stwierdzenia, że strony nie zawiadomiono o powyższym, organ biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) powinien również rozważyć zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID (zmiana: Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych, jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Powołane przepisy weszły w życie co prawda już po wydaniu zaskarżonej decyzji (od 16 grudnia 2020 r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz. U. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy o COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy o COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r. i przewidujący w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W świetle powyższych okoliczności, z uwagi na stwierdzone naruszenie wskazanych powyżej przepisów k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie jej punktu 1 (punkt I wyroku). W zakresie punktu 2 decyzji Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, uznał bowiem za zasadne uchylenie przez organ decyzji z [...] sierpnia 2020 r. i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w zakresie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień 2020 r. Z akt sprawy bezspornie bowiem wynika, że wolą Z.R. było uzyskanie zwolnienia z opłacania należności tytułem składek wyłącznie na ubezpieczenie zdrowotne, zatem rozstrzygnięcie w decyzji z [...] sierpnia 2021 r. również o prawie skarżącego do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu pozostałych składek było bezprzedmiotowe. ----------------------- # 2