II SA/Go 904/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. ,nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego M.I. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., którą na podstawie art. 49b ust. 1 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) nakazał J.Z. rozebranie wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, budynku gospodarczego o wymiarach 3,1 m x 6,3 m, położonego we [...], na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podczas oględzin przeprowadzonych na wskazanej działce ustalono, że J.Z., bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej, wybudowała budynek gospodarczy o wymiarach ok. 3,1 m x 6,3 m i wysokości okapu 2,0 m. Wybudowany obiekt posiada ściany, dach i jest trwale połączony z gruntem, tzn. nie ma możliwości jego przeniesienia bez rozbiórki, posiada także fundamenty, w postaci słupków wkopanych w ziemię, co spełnia przesłanki określone w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwalające na zakwalifikowanie go jako budynek. Zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeżeli jednak budowa taka jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. W toku postępowania ustalono, że teren, na którym położona jest działka nr ewid. [...] objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta oraz terenów funkcjonalnie z nim związanych uchwalonym uchwałą nr XX/166/08 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2008 r. Przedmiotowa inwestycja usytuowana jest na terenie oznaczonym G-104-MN, dla którego wprowadzono zapis, o dopuszczalności lokalizacji na każdej działce jednego budynku gospodarczego oraz jednego odrębnego garażu (oba te obiekty mogą stanowić także jeden budynek). Ponieważ na działce, na której wybudowano przedmiotowy budynek gospodarczy znajdował się już, co najmniej jeden inny budynek gospodarczy, co potwierdzają ustalenia wypisu z rejestru gruntów, budowa kolejnego obiektu narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ uznał, iż budowa przedmiotowego budynku naruszania przepisy, o których mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz przepisy techniczno–budowlane. Stwierdzona niezgodność budowy przedmiotowego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami, w tym techniczno – budowlanymi powoduje, że w rozpatrywanym przypadku nie ma możliwości zastosowania art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym organ zobowiązany był wydać decyzję na podstawie art. 49 b ust. 1 ustawy, nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Wnosząc odwołanie od powyższej decyzji J.Z. zwróciła się o dokładne wyjaśnienie sprawy orzeczonej rozbiórki obiektu pomieszczeń postawionych na kołach wzmocnionych deskami i folią, bez fundamentów i ocenę, czy można zakwalifikować je jako budynek gospodarczy. Wyjaśniła, że wskazane pomieszczenie służy jej do przechowywania drewna, innych przedmiotów, a także warzyw. W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. J.Z. uzupełniła podniesione w odwołaniu zarzuty wskazując, że organ I instancji błędnie zakwalifikował sporny obiekt jako budynek gospodarczy, bowiem w jej ocenie nie spełnia on ustawowych przesłanek zakwalifikowania go jako budynek. Potwierdziła przy tym, że jest on trwale związany z gruntem i wydzielony przegrodami budowlanymi, posiada również dach, jednakże nie posiada fundamentów. Wkopane w ziemię słupki nie spełniają tej funkcji, bowiem nie przenoszą obciążeń budowli, nie stanowią części konstrukcyjnej tego obiektu. Wskazała również, że obiekt ten to w zasadzie altana, której budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto strona zarzuciła organowi niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przedstawiwszy przebieg postępowania przed organem I instancji Inspektor wyjaśnił, że sporny obiekt należy zakwalifikować jako budynek gospodarczy, zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przedmiotowy budynek odpowiada tej definicji, bowiem jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada dach, a nadto jest trwale zwiany z gruntem za pomocą słupków osadzonych w gruncie. Odrzucając argumenty strony, organ podkreślił, że osadzenie słupków w ziemi, powoduje, że pełnią one rolę fundamentów. Ponadto wskazał, że zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają, że budynek pełni funkcję gospodarczą, stosownie do dyspozycji § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.). W konsekwencji organ uznał, że wbrew twierdzeniom strony spornego obiektu nie można zakwalifikować jako altany, gdyż nie jest to konstrukcja lekka, ażurowa i przeznaczona do okazjonalnego przebywanie w niej ludzi. W dalszej kolejności organ podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat oraz altan a także przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2. Zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże może zostać zrealizowana dopiero po zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż także budowa altany wymagała by zgłoszenia właściwemu organowi, stosownie do w/w przepisu prawa. Wskazany obiekt spełniał warunki zwolnienia go z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym czasem z akt sprawy wynika, iż inwestor J.Z. nie dokonała zgłoszenia zamiaru budowy spornego budynku gospodarczego. Fakt ten J.Z. poświadczyła składając oświadczenie tej treści do protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2012 r. Oznacza to, że inwestor popełnił samowolę budowlaną w rozumieniu art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeżeli jednak budowa taka jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno– budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. Organ podkreślił, że nie jest możliwe zalegalizowanie obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z dokumentów sprawy teren działki nr [...] jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej nr XX/166/08 z dnia [...] lutego 2008 r. Teren ten oznaczony jest na planie symbolem G-104/MN, dla których dopuszcza się lokalizację na każdej działce budowlanej jednego budynku gospodarczego oraz jednego odrębnego garażu (przy czym oba te obiekty mogą także stanowić jeden budynek). Natomiast z treści protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2012 r. wynika, że na działce nr [...] oprócz przedmiotowego budynku gospodarczego znajduje się jeszcze pięć innych budynków gospodarczych (oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...]). Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego jest zgodna z przepisami ustawy Prawo budowlane. W sprawie nie zostały bowiem spełnione warunki do legalizacji wykonanej budowy przedmiotowego obiektu określone w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie, o nakazie rozbiórki decyduje zaś konkretny przepis prawa, nie zaś uznanie organu. Przepisy prawa w tym zakresie ściśle regulują postępowanie organów wobec obiektów budowlanych lub ich części, wybudowanych poza porządkiem prawnym, nie pozostawiając organom możliwości wydawania innych niż przewidziane przez przepisy ustawy rozstrzygnięć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. J.Z. zarzuciła decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że sporny obiekt spełnia wszystkie przesłanki pozwalające na zakwalifikowanie go jako budynku. W jej ocenie jest on konstrukcją lekką, pozbawioną fundamentów, jako elementu konstrukcyjnego obiektu, co nie pozwala na zakwalifikowanie go jako budynek, tylko jako altanę, która to, w jej ocenie, nie wymagała nawet dokonania zgłoszenia. Ponadto strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że sporny obiekt jest wprawdzie zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże podlega obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę potrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowalne właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stosownie do wymienionego przepisu nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu, że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dlatego w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49b ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane). Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). W sprawie zostało jednoznacznie ustalone, że działka nr [...] jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej nr XX/166/08 z dnia [...] lutego 2008 r. Teren ten oznaczony jest na planie symbolem G-104/MN, dla których dopuszcza się lokalizację na każdej działce budowlanej jednego budynku gospodarczego oraz jednego odrębnego garażu (przy czym oba te obiekty mogą także stanowić jeden budynek). Na działce nr [...], oprócz spornego obiektu znajduje się pięć innych budynków gospodarczych (oznaczonych numerami ewidencyjnymi : [...]). Stąd też, pomijając inne przesłanki nie było możliwości jego legalizacji. Odnosząc się do kwalifikacji typu budynku należy wskazać, że przedmiotowy obiekt pełni przede wszystkim funkcję budynku gospodarczego. Wskazują na to wyjaśnienia skarżącej oraz dokumentacja oględzin, w tym zdjęcia obiektu. Definicję budynku gospodarczego zawiera bowiem § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Kwalifikacja ta jest bliższa rzeczywistemu wykorzystaniu obiektu, niż funkcji altany, która uważana jest za lekką budowlę ogrodową, często ażurową i ozdobną, służącą do wypoczynku, ochrony przed słońcem i deszczem (por. Słownik Języka Polskiego - pod red. prof. dr M. Szymczaka, Wyd. PWN, Warszawa 1982, t-1). Altana jest zatem obiektem innego rodzaju niż wiaty, czy budynki gospodarcze, co wynika już z samej treści art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten wyodrębnia bowiem różne obiekty wskazując, że pozwolenia na budowę nie wymagają zarówno wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), jak i obiekty małej architektury (art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego). Zestawienie przytoczonych przepisów dowodzi, że ustawodawca oddzielnie w stosunku do każdego z tych obiektów budowlanych, w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi o braku wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można było więc podzielić argumentacji skargi, że altany w zależności od pełnionej funkcji można zaliczyć bądź do obiektów małej architektury (funkcje rekreacyjne, czy ogrodowe), bądź do altan, o których mowa w art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy, (np. funkcje składowe, czy gospodarcze). Tym niemniej bez wpływu na rozstrzygnięcie w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje ustalenie, czy sporny obiekt jest budynkiem gospodarczym, czy altaną, gdyż w obu przypadkach skarżąca winna dokonać zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Podkreślić bowiem trzeba, że altan nie można zaliczyć do obiektów małej architektury wymienionych w art. 3 pkt 4 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2010r., II OSK 1502/09, LEX nr 746590, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 lutego 2007r., II SA/Sz 1021/06, ZNSA nr 4/2007, s. 105). Nadto przedmiotowy budynek nie jest usytuowany na terenie rodzinnych ogrodów działkowych (art. 29 ust.1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) co oznacza, że nie został wyłączony od obowiązku zgłoszenia. Specyficzna konstrukcja, użyte materiały oraz stan obiektu odbiegające od typowego wyobrażenia budynku gospodarczego, nie zmienia ani jego kwalifikacji budowlano-technicznej, ani też realizowanych funkcji. Nie jest to z pewnością obiekt tymczasowy, ani też przypadkowy zbiór lub składowisko różnych materiałów. Nie ma wątpliwości, że jest to obiekt trwały, wielosezonowy, z wyodrębnionymi ścianami, wnętrzem, zdolny do opierania się warunkom atmosferycznym i przeznaczony do składowania w nim różnych przedmiotów i płodów rolnych. Zważywszy na specyfikę konstrukcji obiektu tym bardziej trzeba mieć na względzie, że przepisy prawa budowlanego dotyczące rozbiórki i legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych mają za zadanie ochronę ładu przestrzennego, a następnie ochronę bezpieczeństwa osób korzystających z danych obiektów oraz ochronę mienia. Dlatego, by samowolnie wzniesiony obiekt mógł nadal funkcjonować winien jednocześnie spełniać określone wymogi dotyczące ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa. Takich przedmiotowy obiekt nie spełnia. Przebieg postępowania administracyjnego oraz dokonana kwalifikacja materialnoprawna są zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach należnych pełnomocnikowi reprezentującemu skarżącą z urzędu orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.