II SA/Go 906/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za miesiąc marzec 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.; dalej jako ustawa o COVID-19) w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.) – odmówił P.S. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres marzec 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności powołał treść art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres marzec 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Następnie organ powołał treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W związku z powyższym organ wskazał, że stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres marzec 2020 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. P.S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że wprowadzone na skutek pandemii przepisy nie były jednoznacznie zinterpretowane i brak było możliwości usunięcia wątpliwości z uwagi na niemożność połączenia się z infolinią ZUS. Strona była przeświadczona, że za miesiące marzec-maj 2020 r. nie ma obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 nakłada na płatnika składek obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowej w odpowiednim terminie, chyba że płatnik jest z tego obowiązku zwolniony. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że deklaracja rozliczeniowa powinna być złożona za dany miesiąc nie później niż do 15 dnia następnego miesiąca. Deklaracja rozliczeniowa za miesiąc marzec 2020 r. została złożona przez stronę dnia 21 sierpnia 2020 r. Ustawowym terminem do złożenia dokumentów był 30 czerwiec 2020 r. w ramach tzw. ustawy o "tarczy antykryzysowej". Ustawowy termin do złożenia dokumentów nie został zatem spełniony. Pismem z dnia [...] października 2020 r. P.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę m.in. na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż o braku złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres objęty wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. został poinformowany pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., czyli po wydaniu decyzji odmawiających prawa do zwolnienia, co w sposób zasadniczy narusza podstawowe zasady prawidłowego prowadzenia każdego postępowania w sprawie i wydania właściwego orzeczenia przez organ prowadzący to postępowanie, co do jego istoty. Art. 7 i 8 k.p.a. wyznaczają obowiązujące organy zasady prowadzenia postępowania wobec obywateli, nakładające obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 9 k.p.a. nakłada na organy obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżący zauważył, że z powodu pandemii i powstałego chaosu interpretacyjnego co do przepisów w związku z COVID-19 oraz sposobu prowadzenia samego postępowania w sprawie, szczególnie w tym trudnym czasie, strona nie może ponosić szkody. Dodatkowo wskazał, że przez brak stosownego zawiadomienia wnioskodawcy o niezałatwieniu sprawy w terminie organ naruszył art. 36 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 30 listopada 2021 r. do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy, przez złożenie zawiadomienia skierowanego do strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. wraz z pouczeniem o obowiązku złożenia deklaracji do 30 czerwca 2020 r. i dowodem jego doręczenia na etapie postępowania przed ZUS Oddział zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. – pełnomocnik organu w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. poinformował, że organ nie posiada żądanych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy własną decyzję odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres marzec 2020 r. Analiza treści wniosku inicjującego kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzi do wniosku, że został on złożony na podstawie przytoczonego przez organ art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19. Podstawę natomiast odmowy przyznania prawa do zwolnienia przewidzianego w tym przepisie stanowił art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zatem prowadzić postępowanie z zachowaniem wszystkich zasad i wymogów przewidzianych w przywołanej ustawie proceduralnej. Okolicznością bezsporną było to, iż deklaracja za marzec 2020 r. nie została przez skarżącego złożona w terminie do 30 czerwca 2020 r. Nie budzi również wątpliwości, iż skarżący nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji w świetle poczynionych przez organ ustaleń oraz treści art. 47 ust. 2a i 2b u.s.u.s. Zdaniem Sądu organ przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nie zastosował się do zasady wynikającej z art. 10 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zaś jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. rozstrzygającej jego wniosek nie otrzymał od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za marzec 2020 r. Termin do złożenia dokumentów upływał 30 czerwca 2020 r. Z akt sprawy nie wynika również, aby Zakład Ubezpieczeń Społecznych po złożeniu wniosku, co miało miejsce w dniu 5 maja 2020 r. (data wpływu do organu), a przed 30 czerwca 2020 r. zakomunikował płatnikowi, że wniosek rodzi obowiązek złożenia dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. Takiego pisma skierowanego do skarżącego organ nie przedłożył również na wezwanie Sądu. W konsekwencji należało uznać, że organ przed wydaniem decyzji odmownej nie wyjaśnił stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, ewentualne trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Również przepis art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązywał Zakład Ubezpieczeń Społecznych do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych posiadał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID (por. wyrok NSA z 7 października 2021 r., I GSK 498/21, wyrok WSA w Łodzi z 14 października 2021 r., III SA/Łd 661/21, wyrok WSA w Łodzi z 21 października 2021 r., II SA/Go 786/21, wyrok WSA w Szczecinie z 21 października 2021 r., I SA/Sz 692/21, wyrok WSA w Kielcach z 21 października 2021 r., I SA/Ke 399/21). W orzecznictwie tym wskazuje się również, iż zamieszczenie na stronie internetowej ZUS komunikatu, iż jednym z warunków zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, nie wyczerpuje ciążącego na organie obowiązku indywidualnego, w konkretnej sprawie, poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Po 306/21, wyrok WSA w Gdańsku z 21 października 2021 r., I SA/Gd 744/21). Dodać należy, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach brak. Zatem naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych okoliczności, z uwagi na stwierdzone naruszenie wskazanych powyżej przepisów k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W toku ponownego rozpoznania sprawy, kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a., organ uwzględni powyższą ocenę prawną, a ponadto rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID (zmiana: Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Powołane przepisy weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji (od [...] grudnia 2020 r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz. U. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy o COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy o COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r. i przewidujący w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z dnia 7 października 2021 r., I GSK 498/21, nowa regulacja wymaga zatem od organu szczególnej rozwagi we wszelkich sprawach, które w normalnych okolicznościach byłyby rozpatrywane negatywnie dla strony z uwagi na przekroczenie przez nią terminu.