II SA/Go 910/17

Dnia 27 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "G" Spółki z o.o. na protokół Marszałka Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprawdzenia wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim [...] na rzece [...] p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. "G" Spółka z o.o. wniosła dnia 5 kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, która po podjęciu przez ten sąd szeregu ustaleń i czynności wyjaśniających oraz sprecyzowaniu przez stronę skarżącą (m.in. pismo z dnia [...] czerwca 2017 r., k. 34) została zakwalifikowana jako wniesiona na pisma Marszałka Województwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w użytkowanych przez Spółkę poszczególnych obwodach rybackich, jak również (na podstawie zarządzenia z dnia 13 września 2017 r., k. 3-5) na protokoły sprawdzenia wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w poszczególnych obwodach rybackich, w toku postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa w sprawie oznaczonej numerem [...]. Powyższe skargi zostały rozdzielone, przy czym w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest protokół z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], sporządzony w przedmiocie wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim [...] na rzece [...]. W skardze oraz w piśmie uzupełniającym Spółka zarzuciła organowi m.in. wadliwość postępowania oraz błędy merytoryczne popełnione w toku procedury oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, co przełożyło się na wykazanie w tych ocenach rzekomych nieprawidłowości, które wcale nimi nie są. Podniosła, iż na etapie postępowania administracyjnego kierowała do organu pisma w dniach [...] stycznia 2017 r. oraz [...] lutego 2017 r., w których zwróciła uwagę na naruszenia prawa, jakich dopuścił się organ na etapie opracowywania protokołu sprawdzenia, stanowiącego podstawę wydania oceny. Strona skarżąca z tego samego powodu odmówiła podpisania ocen wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej z dnia [...] marca 2017 r. znak [...]. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o jej odrzucenie podnosząc, iż została ona złożona w sprawie nienależącej do zakresu właściwości sądów administracyjnych, w szczególności na akt niestanowiący czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wersja obowiązująca w dacie wydania zaskarżonego pisma oraz w dacie wniesienia skargi – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia powyższego wniosku Marszałek wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Skarga jest bowiem dopuszczalna wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do zakresu właściwości sądu administracyjnego, skarga została wniesiona na akt administracyjny ustawowo poddany kontroli sądowej, przez uprawniony podmiot, spełnia wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Jeśli chodzi o pierwszy z powyższych warunków, przypomnienia wymaga jedynie, iż w uzasadnieniach prawomocnych na dzień dzisiejszy postanowień z 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 351/17, II SA/Go 489/17, z 29 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 486/17, II SA/Go 487/17 oraz z 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 488/17 (w których zarówno skarżąca Spółka jak i Marszałek Województwa byli stronami) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. sformułował pogląd, iż ocena wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej co do zasady podlega kontroli sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednakże, iż każda podjęta w toku procedury tej oceny przez uprawniony organ czynność podlega z osobna kontroli sądowej i na każdą z poszczególnych czynności podjętych w ramach tej procedury można skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 652 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie sporządzenia zaskarżonego protokołu) uprawniony do rybactwa w obwodzie rybackim jest obowiązany prowadzić racjonalną gospodarkę rybacką, która – jak wynika z ust. 2 – polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa. Oceny wypełniania przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim dokonuje marszałek województwa na podstawie operatu rybackiego, dokumentacji gospodarki rybackiej oraz programu ochrony i odbudowy zasobów ryb, co najmniej raz na 5 lat (art. 6 ust. 2a ustawy). O wynikach oceny, o której mowa w ust. 2a, marszałek województwa powiadamia organ administracji publicznej wykonujący uprawnienia właściciela wód w zakresie rybactwa śródlądowego, niezwłocznie po upływie terminu wyznaczonego uprawnionemu do rybactwa do usunięcia nieprawidłowości w prowadzonej gospodarce rybackiej art. 6 ust. 2c ustawy). Z kolei przepis art. 6 ust. 4 omawianej ustawy zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw rybołówstwa do określenia w drodze rozporządzenia, zakresu i sposobu postępowania przy dokonywaniu oceny wypełniania przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, z uwzględnieniem potrzeby dokonania specjalistycznej i obiektywnej oceny gospodarki rybackiej prowadzonej przez uprawnionego do rybactwa w obwodzie rybackim. Na podstawie tej delegacji ustawowej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 24 grudnia 2012 r. rozporządzenie w sprawie oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 103). W myśl § 2 tego rozporządzenia ocena wypełniania przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim obejmuje sprawdzenie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia z dokonanego sprawdzenia inspektor rybacki (tzn. jak wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia, upoważniony przez właściwego marszałka województwa pracownik właściwej komórki organizacyjnej urzędu marszałkowskiego) sporządza protokół, zawierający elementy wymienione w § 5 ust. 2. Marszałek województwa na podstawie ustaleń zawartych w protokole ustala wynik oceny, w terminie 14 dni od dnia podpisania protokołu przez inspektora rybackiego (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Z powyższego wynika, iż protokół sprawdzenia stanowi jedną z czynności podejmowanych w ramach procedury oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim, którą kończy pismo marszałka województwa zawierające wynik tej oceny (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Charakter prawny samej oceny został szerzej omówiony w przywołanych wyżej prawomocnych postanowieniach tutejszego Sądu z 27 oraz 29 września i 3 października 2017 r. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest natomiast protokół z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], sporządzony w przedmiocie wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim [...] na rzece [...]. Odnosząc się zatem do przedmiotu niniejszej sprawy należy na wstępie zwrócić uwagę, iż w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. – w wersji obowiązującej w dacie sporządzenia zaskarżonego protokołu – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei w myśl § 3 cytowanego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, jednakże przypadek tego rodzaju nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Zaskarżony protokół z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], sporządzony w przedmiocie sprawdzenia wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim [...] rzeki [...] nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie mieści się w powołanym wyżej katalogu aktów i czynności (ewentualnie bezczynności i przewlekłości) wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., poddanych zakresowi właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W katalogu tym nie mieści się również weryfikowanie prawidłowości działań pracowników organu w toku kontroli uprawnionego do rybactwa oraz ewentualne podważanie poszczególnych czynności podejmowanych w ramach tej procedury i wynikających z nich ustaleń – w oderwaniu od samego aktu oceny prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, kończącego całą procedurę – w konsekwencji czego skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła zostać rozpoznana pod względem merytorycznym. Innymi słowy, ewentualna sądowa kontrola (co do zgodności z prawem) poszczególnych czynności podjętych w toku procedury mogłaby mieć miejsce jedynie w ramach postępowania wszczętego skargą na ocenę prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej – pod warunkiem jednakże skutecznego wniesienia takiej skargi, tzn. spełnienia wszystkich wymogów dopuszczalności takiej skargi. Tymczasem na wydane wobec skarżącego "G" Spółki z o.o. oceny z dnia [...] marca 2017 r. skargi nie zostały wniesione skutecznie, czemu tutejszy Sąd dał wyraz w przytoczonych wyżej prawomocnych postanowieniach z 27 oraz 29 września i 3 października 2017 r. W świetle powyższych okoliczności skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.