II SA/Go 913/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Powiatu z dnia 25 października 2017 r., nr XXIV/137/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu z dnia 25 pażdziernika 2017 r. nr XXIV/137/2017 w sprawie ustalania wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo u ruchu drogowym (DZ.U. z 2012 r. poz. 1137) polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez przyjęcie w § 1 uchwały stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg na obszarze Powiatu i za przechowywanie ich na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia spowodowało powstanie tych kosztów w wysokości przekraczającej koszty ich usuwania i przechowywania na obszarze powiatu, podczas gdy powyższy przepis ustawy upoważniając radę powiatu do określenia wysokości tych opłat jednocześnie zobowiązał organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do uwzględnienia "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu". Wskazując na powyższe uchybienie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na treść przepisów § 1 i § 2 przedmiotowej uchwały oraz stwierdził że są one wadliwe, gdyż podjęte zostały z przekroczeniem zakresu ustawowego wynikającego z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z przepisu tego wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przy ustalaniu stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz za każdą dobę przechowywania pojazdu zobowiązany jest uwzględnić dwa kryteria: "konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadania" oraz "koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu". Innymi słowy przepis ustawy jakkolwiek zakreślił maksymalną wysokość opłat za realizację powyższego zadania, to jednocześnie wyraźnie ograniczył swobodę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego poprzez sformułowanie kryteriów, którymi musi kierować się przy ustalaniu wysokości tychże opłat. Wobec powyższego rada powiatu nie może w sposób arbitralny uchwalić opłat w wysokości stawek maksymalnych lub oscylujących w tej granicy, z pominięciem rzeczywistych kosztów realizacji zadania. Prokurator wskazał, że o tym na jakim poziomie realnie mogą kształtować się koszty usuwania pojazdów z drogi oraz koszty przechowywania ich na parkingu strzeżonym w powiecie - wskazuje umowa z dnia [...] grudnia 2017 r. dotycząca usuwania z drogi pojazdów w roku 2018, zawarta pomiędzy Starostwem Powiatowym, a przedsiębiorcami: Zakładem R. K. oraz S D. K.. Podane w umowie ceny usług są znacznie niższe niż te, które przyjęła Rada Powiatu w uchwale. Rada Powiatu przyjmując akt prawa miejscowego nie uwzględniła normy prawnej zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że uchwalone zaskarżoną uchwałą stawki opłat na 2018 r. są niższe niż maksymalne stawki wskazane w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Dalej organ podniósł, że na koszty związane z realizacją zadania polegającego na usuwaniu pojazdów i przechowywaniu ich na parkingu strzeżonym składają się nie tylko faktycznie poniesione przez powiat koszty, ale również inne koszty w tym dotyczące ich wyceny przez rzeczoznawcę, koszty ustanowienia kuratora, czy koszty sprzedaży. Pojazdy usuwanie z drogi w przeważającej mierze są stare, uszkodzone, często z pełną świadomością porzucone przez właściciela, co w przypadku ich sprzedaży nie gwarantuje uzyskania kwoty pozwalają na pokrycie kosztów związanych z ich usunięciem i przechowywaniem na parkingu strzeżonym. W przedmiotowej sprawie tymi koszami są nie tylko koszty ponoszone przez powiat w ramach umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2017 r. , ale również koszty wykonanych opinii rzeczoznawcy samochodowego, sprzedaży a także koszty postępowania sądowego w celu uzyskania orzeczenia o przepadku na rzecz powiatu. Ponadto, zdaniem organu, wysokość stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów z drogi ma na względzie nie tylko zwrot kosztów poniesionych w wyniku usunięcia i przechowywania pojazdów, ale ma również za zadanie działać dyscyplinująco i motywować kierowców do przestrzegania przepisów o ruchu drogowym. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę w całości, nadto wnosi o stwierdzenie nieważności § 2 zaskarżonej uchwały. Prokurator wskazał, że po myśli art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wysokość kosztów powstałych wskutek wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z dogi, a następnie odstąpienia od jego usunięcia zależy od wystąpienia skutku w postaci powstania kosztów związanych z wydaniem dyspozycji, koszty nie występują w każdym przypadku – tak jak przyjęto to w zakwestionowanym przepisie uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Podobnie według art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, organy stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Podzielić należy prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że odesłanie zawarte w art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 k.p.a., ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. W związku z tym, przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d., będącego podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały, wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (oba ww. warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie z odstąpieniem od usunięcia pojazdu). Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a u.p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu (M. P. z 2017 r. poz. 772). Z zawartego w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu (w przypadku miast na prawach powiatu radzie miasta) kompetencję prawodawczą, zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Treść art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., II SA/Sz 1314/17, dostępny w CBOSA). Ponadto w sytuacji gdy właściwy organ - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu Rada Powiatu, wydając zaskarżoną uchwałę, naruszyła przepis art. 130a ust. 6 u.p.r.d. przez nieuwzględnienie wymienionego w nim kryterium rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Zasadnie wskazał skarżący, że w przypadku zaskarżonej uchwały Rada Powiatu nie dokonała ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie powiatu. W ogólnym uzasadnieniu projektu skarżonej uchwały nie ma żadnej informacji o potencjalnej wysokości tych kosztów i sposobu ich ustalenia. Co istotne natomiast, w dniu [...] grudnia 2017 r. Powiat zawarł umowę dotyczącą usuwania z drogi pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla usuniętych pojazdów na terenie Powiatu w roku 2018 z przedsiębiorcami: Zakładem R. K. oraz S D. K. Wynikające z umowy koszty usunięcia pojazdu i jego przechowywania na parkingu są znacznie niższe od tych uchwalonych przez Radę Powiatu. Tym samym, organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Jeszcze raz podkreślić należy, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu przywołana w odpowiedzi na skargę. Koszty związane z ewentualną wyceną pojazdu, koszty ustanowienia kuratora oraz koszty sprzedaży nie składają się na koszty o których owa w art. 130a ust. 6 ustawy, czyli usuwania i przechowywania pojazdów, ponadto nie z każdym pojazdem usuniętym z drogi w trybie art. 130a ustawy będą wiązać się koszty wyceny pojazdu, koszty ustanowienia kuratora oraz koszty sprzedaży przez powiat. Nie jest również rolą opłaty ustalonej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy dyscyplinowanie i motywowanie właścicieli pojazdów do przestrzegania przepisów o ruchu drogowym, w szczególności przywołany przepis nie daje podstaw do podejmowania przez powiat działań o tym charakterze. Arbitralne, nie uzasadnione okolicznościami sprawy ustalenie stawek może natomiast stanowić podstawę wpływu środków finansowych do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Odczytanie treści art. 130a ust. 6a u.p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jego wadliwą wykładnię (tak: wyrok NSA w Warszawie z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, dostępny w CBOSA). Konstrukcja prawna upoważnienia ustawowego do ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie zawiera dwa wyraźnie wskazane kryteria ustalenia tych opłat. Inne przesłanki nie stanowią spełnienia takiego kryterium. Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, stanowi istotne naruszenie prawa. Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.