II SA/Go 922/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi W.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] maja 2005r. nr [...] Wójt Gminy ustalił na rzecz Gminy od L.C. i W.C., jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 1.144,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...]. Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 145 ust. 1 i art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. (DZ. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz na podstawie Uchwały Rady Gminy z dnia [...] marca 2001r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej wzrosła wartość nieruchomości – działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...], której właścicielami są L. i W.C.. Dalej organ stwierdził, że wzrost wartości gruntów zurbanizowanych stanowić będzie różnica wartości gruntów przed i po wybudowaniu kanalizacji podciśnieniowej. Powołując się na wyliczenia biegłego rzeczoznawcy majątkowego, organ wskazał że wartość 1 m2 gruntu po przebudowie ulicy kształtuje się w kwocie 31, 50 zł, natomiast wartość 1 m2 gruntu przed przebudową ulicy kształtowała się w kwocie 27, 60 m2, co stanowi wzrost wartości nieruchomości o 14%. A zatem, jak wywodzi organ, zgodnie z przywołaną na wstępie Uchwałą Rady Gminy z dnia [...] marca 2001r., opłata adiacencka za 1 m2 gruntu wyniesie 0, 78 zł. Dalej organ ustalił warunki spłaty opłaty adiacenckiej przez L. i W.C., która to spłata nastąpić ma w ratach po 95,33 zł. miesięcznie. Od decyzji organu I instancji L. i W.C. wnieśli odwołanie. W odwołaniu strony zarzuciły, że opłata adiacencka naliczona została niesłusznie. Powołując się na art. 143 ust. 2 ustawy strony stwierdziły, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, albo na ziemi przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, Str.1. Sygn. akt. II SA/Go 922/05 ciepłowniczych, gazowych i telekomunikacyjnych. Dalej strony stwierdziły, że w świetle cytowanego przepisu, obowiązek naliczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku budowy drogi, natomiast na ulicy [...] zmieniona została jedynie nawierzchnia. Strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzja organu II instancji wydana została na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. NR 142 poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 pażdziernika 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (l.t. DZ.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 143, 144 ust. 1, art. 145, art. 146 i 147 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. DZ.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazuje, że w sprawie został sporządzony operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego (październik 2004r.) w przedmiocie wzrostu wartości gruntów z tytułu przebudowy drogi w 2003r. - ulicy [...], o długości 430 mb , z wyliczeniem opłat adiacenckich dla poszczególnych właścicieli. Stronom umożliwiono czynny udział w postępowaniu oraz zapoznanie się z dokumentami w sprawie, strony nie wniosły zastrzeżeń. Organ podniósł ponadto, że w aktach sprawy znajduje się protokół odbioru robót budowlanych dotyczący przebudowy ulicy [...] – drogi gminnej z dnia [...] sierpnia 2003r. W cenie organu II instancji, wprawdzie w zaskarżonej decyzji użyto nieprecyzyjnych określeń, gdzie zamiast "budowa drogi" posłużono się pojęciem "wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej", jednak niewłaściwe określenie nie wpływa na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej i nie czyni jej rozumienia wątpliwym co do osnowy rozstrzygnięcia zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym. Zdaniem organu zarzuty strony odwołującej się dotyczące "budowy drogi" ze względu na warunki techniczne jej wykonania nie podlegają rozpoznaniu i nie mają znaczenia w sprawie. W procesie inwestycyjnym uzyskano bowiem pozwolenie na budowę , a więc okoliczność powyższa została już przesądzona. Str.2. Sygn. akt II SA/Go 922/05 W.C. wniósł skargę, w której domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa. Kwestionując stanowisko organu odwoławczego skarżący wskazał, że wadliwy zapis w uzasadnieniu decyzji organu I instancji dotyczący wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową kanalizacji, wprowadził go w błąd. Ponadto skarżący, zarzuca, że wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, organ I instancji doręczył informację zawierającą nieaktualny stan prawny dotyczący zarówno podstaw prawnych decyzji, jak i sporządzania operatów szacunkowych nieruchomości. Skarżący podnosi, że operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o nieobowiązującą w dacie jego sporządzania podstawę prawną - rozporządzenie z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Od dnia 22 września 2004r. obowiązywało natomiast w tym zakresie rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ.U,. nr 207, poz. 2109), z którym sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie jest zgodny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy stwierdzić, że sądy administracyjne powołane zostały do tego aby sprawować kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Kontrola wykonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz Str.3. Sygn. akt II SA/Go 922/05 powołaną podstawą prawną . Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż, te które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ. U. z 2004r., Nr 261 poz. 2603), zwaną dalej ustawą właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przepisy w tym zakresie stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane ze środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 143 ust. 1 ustawy). Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych , kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Należy zwrócić uwagę, na kwestię, która ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, a mianowicie że na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DZ.U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492), zmianie uległa ustawowa definicja pojęcia " budowa urządzeń infrastruktury technicznej". Pod tym pojęciem poza wybudowaniem pod ziemią, na ziemi, albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych ustawodawca nakazał rozumieć uprzednio także "urządzenie albo modernizację drogi", natomiast od dnia [...] września 2004r. – "budowę drogi". Zawężenie przez ustawodawcę, pojęcia "budowy urządzeń infrastruktury technicznej " - jeżeli chodzi o drogi - do "budowy drogi", oraz rezygnacja z pojęć: " urządzenia albo Str.4. Sygn. akt II SA/Go 922/05 modernizacji", świadczy o tym, iż zamiarem ustawodawcy była rezygnacja z objęcia opłatą adiacenckią przypadków, w których wzrost wartości nieruchomości nastąpił w wyniku modernizacji drogi (przy przyjęciu, że pojęcia "urządzenie" i "budowa" drogi oznaczają to samo). Dlatego też zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy ulica [...], została wybudowana czy też, uległa modernizacji. Jednocześnie ustawa nie określa co należy rozumieć przez pojęcie " budowa drogi". Opierając się na wykładni systemowej zewnętrznej należało sięgnąć do ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (DZ.U. z 2004r. nr 204, poz. 2086 ze zm.). Według słowniczka terminów ustawowych w tej ustawie " budowa drogi" to wykonywanie nowego połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa (art. 4 pkt 17). Wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, jest przebudową (art. 4 pkt 18). Powyższe rozróżnienie pojęć ma istotne znaczenie dla sprawy, bowiem w świetle art. 145 ust. 1 ustawy tylko budowa drogi wywołuje obowiązek udziału w kosztach budowy w postaci wniesienia opłaty adiacenckiej. Analogiczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok z dnia 23 lipca 1990r. sygn. akt SA/Wr 1313/89, OSNA 1990r., NR 2-3, poz. 52 oraz wyrok z 8 marca 2002r. sygn. akt ISA 2032/00, Lex nr 82643). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z zasad postępowania administracyjnego – zasadę prawdy obiektywnej, która znajduje rozwinięcie w szczegółowych przepisach procedury administracyjnej. Jednym z nich jest art. 77 § Str.5. Sygn. akt II SA/Go 922/05 1 k.p.a., stanowiący że organy administracji publicznej są obowiązane zebrać materiał dowodowy i ocenić go w sposób wyczerpujący. Stosownie natomiast do treści art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność jest udowodniona. W związku z powyższym organy administracyjne winny w toku postępowania podjąć wszelkie kroki dowodowe, w celu ustalenia spornej w sprawie kwestii, czy przedmiotowa ulica [...] uległa przebudowie, czy też została wybudowana – w myśl przepisów ustawy, a w związku z tym czy istniała podstawa do obciążenia skarżącej opłatą adiacencką. W swoich decyzjach organy obydwu instancji nie odnoszą się do powyższej kwestii, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że w decyzji organu I instancji nie wskazano nawet w związku z budową jakiego urządzenia infrastruktury technicznej ustalono opłatę adiacencką oraz w jaki sposób wyliczono jej wysokość. Uchybienie powyższe również jest naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym dla celów ustalenia opłaty adiacenkiej decyzją z dnia [...] maja 2005r., pojęcie "budowy drogi" nie mogło być analizowane, bowiem kwestia ta została rozstrzygnięta już przez organ udzielający pozwolenia na budowę w procesie inwestycyjnym (decyzja Starosty z dnia [...] maja 2002r. nr [...]). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładają na organy administracyjne obowiązek ustalenia wszelkich okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 143 – 148a ustawy, w tym - ustalenia czy w danym przypadku mamy do czynienia z budową urządzenia infrastruktury technicznej. Za zasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący nieprawidłowej podstawy prawnej, w oparciu o którą sporządzony został operat szacunkowy. Wskazane przez skarżącego okoliczności winny zostać z urzędu zweryfikowane przez organ orzekający, gdyż operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Str.6. Sygn. akt II SA/Go 922/05 Z powyższych względów, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ar. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadzając ponownie postępowanie, organ administracyjny winien wnikliwie rozpoznać i rozstrzygnąć przedmiotową sprawę. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy roboty budowlane na drodze gminnej stanowiły "przebudowę" czy też "budowę" drogi, w rozumieniu przywołanych przepisów ustawy. Odpowiednie ustalenia w tym zakresie będą podstawą bądź to do umorzenia postępowania, bądź do ustalenia opłaty w odpowiedniej wysokości. Wydając decyzję administracyjną organ winien przedstawić w niej wszystkie przesłanki, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, w tym również odnieść się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w toku postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach sądowych nie orzeczono, wobec braku wniosku w tym zakresie. Str. 7.