II SA/Go 927/09

Dnia 12 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2010 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I.P. na decyzję Burmistrza z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty adiacenckiej p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Burmistrz ustalił wobec I.P. opłatę adiacencką w kwocie 1.170,50 zł, płatną w pięciu ratach po 234,10 zł. Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. I.P. zwrócila się do Burmistrza o umorzenie czwartej i piątej raty opłaty adiacenckiej, motywując to trudną sytuacją finansową i zdrowotną. organ przyjął wniosek do rozpoznania jedynie w zakresie czwartej raty z uwagi na to, iż na dzień wpłynięcia wniosku rata piąta nie była należnością wymagalną. Pismem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Burmistrz poinformował I.P., iż nie wyraża zgody na umorzenie należności z tytułu czwartej raty opłaty adiacenckiej za 2008 rok. W odpowiedzi na wniosek strony o uzupełnienie pisma o pouczenie o sposobie, trybie i terminie wniesienia środka odwoławczego organ poinformował, iż przy rozpatrywaniu wniosku zastosowano postanowienia uchwały Nr XI/126/07 Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2007 roku w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych Gminy i gminnych jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa oraz wskazania organów do tego uprawnionych (Dz. Urz. Woj. z 2007 r. Nr 99, poz. 1335). Zdaniem organu pismo z dnia [...] września 2009 r., jako akt oświadczenia woli organu wykonawczego gminy, jest ostateczne. Nie stanowi ono decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani Ordynacji podatkowej. W związku z tym na odmowę umorzenia czwartej raty opłaty adiacenckiej nie przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji. Natomiast zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Pismem dnia [...] września 2009 r. I.P. wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego odmową umorzenia zaległej raty opłaty adiacenckiej. Pismem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Burmistrz poinformował stronę o braku podstaw do umorzenia zaległości, w związku z czym odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie poinformował o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dnia [...] listopada 2009 r. I.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na odmowę umorzenia przez Burmistrza zaległej raty opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu skargi Burmistrz stwierdził m.in., że żaden przepis prawny nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w sprawie umorzenia opłaty adiacenckiej, w związku z czym należało zastosować rozstrzygnięcie sprawy przez organ wykonawczy gminy w formie oświadczenia woli stanowiącego czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują możliwość rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej, nie przewidując jednocześnie możliwości umorzenia tego rodzaju należności. W tej sytuacji organ wykonawczy gminy zastosował postanowienia uchwały Nr XI/126/07 Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2007 roku w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych Gminy i gminnych jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz wskazania organów lub osób do tego uprawnionych (Dz. Urz. Woj. z [...] września 2007 r. Nr 99, poz. 1335). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skargę należało odrzucić. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie przewidują możliwości umorzenia należności z tytułu opłaty adiacenckiej. Z przepisów art. 98a ust. 1 oraz art. 147 tej ustawy wynika jedynie możliwość rozłożenia na raty tego rodzaju należności. W sytuacji zatem, gdy strona domaga się umorzenia zaległej raty opłaty adiacenckiej, należało zastosować, jak słusznie wskazał organ, przepisy regulujące zasady, sposób i tryb udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych jednostek sektora finansów publicznych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), według wersji obowiązującej na dzień 3 września 2009 r., tj. na dzień wydania rozstrzygnięcia przez Burmistrza, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Kompetencja do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, oraz wskazania organu lub osoby do tego uprawnionej została przyznana organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego (art. 43 ust. 2 ustawy). Powyższe kwestie Rada Miejska uregulowała uchwałą Nr XI/126/07 z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych Gminy i gminnych jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz wskazania organów lub osób do tego uprawnionych (Dz. Urz. Woj. z [...] września 2007 r. Nr 99, poz. 1335). Zdaniem Burmistrza wniosek I.P. należało rozstrzygnąć w formie czynności z zakresu administracji publicznej, nie będącej decyzją czy postanowieniem, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. albowiem, jak stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, żaden przepis prawny nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w sprawie umorzenia opłaty adiacenckiej. Wbrew twierdzeniom Burmistrza ze wspomnianej uchwały wynika jednak, iż rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie należności pieniężnych Gminy i gminnych jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa następuje w formie decyzji administracyjnej, co wynika przede wszystkim z § 6 ust. 4 tego aktu stanowiącego, iż podjęcie decyzji o umorzeniu lub udzieleniu ulgi następuje po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Pośrednio potwierdza to również § 6 ust. 2 uchwały, przyznający kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych kompetencję do podejmowania decyzji w przedmiocie umorzenia, rozłożenia na raty oraz odroczenia terminu zapłaty należności z jednego tytułu do kwoty nie przekraczającej 5.000 zł. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że przez decyzję administracyjną należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej) rozstrzygający sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujący administracyjnoprawny stosunek materialny), skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 47 oraz przywołana tam literatura; wyrok NSA z 5 października 1982 r., II SA 969/82, OSPiKA 1985 nr 9, poz. 163; uchwała Sądu Najwyższego Izba Cywilna i Administracyjna z 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, OSPiKA 1989 nr 3, poz. 59). Pomijając wskazane wyżej przepisy uchwały Rady Miejskiej wskazujące na decyzyjną formę rozstrzygania wniosku o udzielenie ulgi w spłacie należności pieniężnych należy dodać, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999 nr 1, poz. 3; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000 nr 2, poz. 54). Przedstawioną wyżej interpretację uchwały uzasadnia nadto pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 2004/06, LEX nr 327771, w którym stwierdzono, iż w stosunku do należności administracyjnoprawnych organy jednostek samorządu terytorialnego powinny stosować decyzyjną formę rozstrzygania o udzielaniu określonych w ustawie ulg w spłacie należności. Dodatkowo obowiązująca od dnia 1 stycznia 2010 r. nowa ustawa o finansach publicznych, uchwalona w dniu 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) również przewiduje w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w tym m.in. dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy) rozstrzyganie o udzieleniu określonych w ustawie ulg w spłacie zobowiązań z tytułu tego rodzaju należności w formie decyzji (co wynika z art. 55, art. 61 ust. 1 pkt 2, oraz art. 64 ust. 1 ustawy). Od decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 61 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 4 ustawy). Nowe przepisy stanowią zatem przejaw dążenia ustawodawcy do zapewnienia stronie ubiegającej się o udzielenie ulgi w spłacie jej należności publicznoprawnych wobec jednostki samorządu terytorialnego decyzyjnej formy rozstrzygania przez właściwy organ o jej wniosku. Taka forma daje najlepszą gwarancję poszanowania praw strony, w szczególności gdy rozstrzygnięcie sprawy oparte jest na zasadzie uznania administracyjnego. Analiza pisma Burmistrza z dnia [...] września 2009 r. nr [...] pozwala uznać je za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Spośród elementów decyzji administracyjnej wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. pismo to zawiera cztery elementy obligatoryjne dla każdej decyzji, takie jak: oznaczenie organu, oznaczenie strony, treść rozstrzygnięcia (brak zgody na umorzenie należności) oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania (w tym przypadku Burmistrza). Taka kwalifikacja omawianego pisma jest zgodna z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie sądowym, w myśl którego dla uznania określonego przejawu działalności organu administracyjnego za decyzję administracyjną wystarcza, że dane rozstrzygnięcie zawiera cztery wymienione wyżej elementy (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 48, wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982 nr 9-10, poz. 169). Pismo to również inne elementy decyzji, poza powołaniem podstawy prawnej jej wydania oraz prawidłowym pouczeniem o środku odwoławczym, co jednak nie pozbawia go charakteru decyzji administracyjnej. Konsekwencją uznania pisma Burmistrza z dnia [...] września 2009 r. za decyzję administracyjną jest przyjęcie, że od tego rozstrzygnięcia przysługuje stronie odwołanie do organu wyższego stopnia (co wynika z art. 127 § 2 k.p.a.). Z przepisu art. 128 k.p.a. wynika, iż odwołanie od decyzji nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Odwołanie należy wnieść do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i § 2 k.p.a.). Dnia [...] września 2009 r. do Urzędu Miejskiego wpłynęło pismo I.P., zawierające wezwanie Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa, skierowane w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Pismo to zostało wprawdzie zaadresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednak z uwagi na to, iż spełnia ono podstawowy wymóg stawiany odwołaniu (zawiera żądanie zmiany rozstrzygnięcia będącego w istocie decyzją administracyjną), organ pierwszej instancji powinien przesłać je wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, którym w tym przypadku, stosownie do art. 17 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję organu pierwszej instancji, z pominięciem etapu rozpoznania sprawy przez administracyjny organ odwoławczy, należy uznać za niewyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 p.p.s.a. Jest to jedna z przyczyn niedopuszczalności skargi, o jakiej mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków, wyd. Zakamycze 2005, s. 158), w związku z czym wniesiona skarga nie mogła zostać rozpoznana pod względem merytorycznym i została odrzucona. Odrzucenie skargi w niniejszej sprawie nie pozbawia jednak skarżącej możliwości dążenia do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia Burmistrza z dnia [...] września 2009 r., będącego w istocie decyzją administracyjną. Po uprawomocnieniu się niniejszego orzeczenia Sądu Burmistrz powinien bowiem przesłać akta administracyjne sprawy właściwemu miejscowo samorządowemu kolegium odwoławczemu, celem rozpatrzenia przez ten organ odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty adiacenckiej, przy czym kwestię terminowości wniesienia odwołania należy pozostawić do rozstrzygnięcia samorządowemu kolegium odwoławczemu. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.