II SA/Go 928/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokat M.P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, zwiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów udzielonej skarżącej nieopłaconej pomocy prawnej. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] odmawiającą skarżącej B.H. umorzenia należności a z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 17.027,30 zł wraz z należnymi odsetkami, wypłaconych przez Ośrodek Pomocy Społecznej na rzecz K.H. oraz D.H. w okresie od [...] sierpnia 2010 r. do [...] września 2013 r. oraz od [...] października 2014 r. do [...] marca 2016 r.  W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. B.H. zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu wypłaconych przez ten organ alimentów na rzecz jej dwóch synów: D. i K. w łącznej kwocie 17.027,30 zł z należnymi odsetkami. Strona wskazała w swoim piśmie, że ze względu na swój zły stan zdrowia i niepełnosprawność nie jest w stanie spłacić obciążającej jej należności alimentacyjnej. Organ I instancji ustalił, że prowadzona egzekucja wobec dłużniczki jest bezskuteczna. Wnioskująca nigdzie nie pracuje, pobiera zasiłek stały wypłacany przez Ośrodek Pomocy Społecznej, który nie podlega zajęciu. Dłużniczka od maja 2015 roku do chwili obecnej dokonuje dobrowolnych wpłat na poczet alimentów w wysokości 10,00 zł miesięcznie. B.H. utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej, łączny dochód rodziny – 946,39 zł. Wydatki na utrzymanie: wodę, energię, gaz, czynsz, internet i telefon wynoszą około 197.40 zł. Córka B.H. – N. nie ma zasądzonych alimentów i skarżąca nie otrzymuje na nią świadczeń rodzinnych. Ojciec N. płaci jej dobrowolnie 100,00 zł miesięcznie, czasami kupuje jej odzież i buty. B.H. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, symbol orzeczenia 02-P i ze względu na swoje schorzenie nie może podjąć zatrudnienia, otrzymuje zasiłek stały 315,97 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny 153,00 zł, zasiłek okresowy 151,61 zł, zasiłek celowy – 70,00 zł, alimenty – 100,00 zł, dodatek mieszkaniowy 155,81 zł, korzysta z dożywiania OPS. Jeśli chodzi o stan zdrowia B.H. leczy się u lekarza ortopedy w [...] oraz u lekarza psychologa i psychiatry. Łączny miesięczny koszt leczenia i leków to kwota około 120,00 zł. W ocenie organu I instancji umorzenia należności nie uzasadnia trudna sytuacja finansowa – brak stałej pracy i niewielkie dochody. Zła kondycja finansowa jest bowiem cechą większości zobowiązanych, za których świadczenia wypłaca Ośrodek Pomocy Społecznej w ramach świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Umorzenie należności z tej przyczyny czyniłoby martwą regulację o obowiązku zwrotu organowi właściwemu wierzyciela świadczeń wypłacanych z funduszu. Organ I instancji wskazał ponadto, że pieniądze na rzecz świadczeń z funduszu alimentacyjnego są pieniędzmi publicznymi i dłużnik powinien zwrócić gminie to, co wypłaciła zamiast należnych dziecku alimentów. 2. Utrzymując w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że materialnoprawną podstawę wydawanej decyzji z wniosku B.H. w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 859; dalej u.p.o.u.a.). Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.o.u.a. dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Wynikający z cytowanego wyżej przepisu obowiązek dłużnika alimentacyjnego zwrotu należności nie jest jednak bezwzględny. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 powołanej ustawy organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 u.p.o.u.a. w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Omawiając instytucję uznania administracyjnego organ wskazał, że B.H., dokonując zaledwie kilku wpłat miesięcznych w okresie od [...] maja 2015 r. do [...] maja 2016 r., łącznie 13 wpłat po 10 z miesięcznie i jednej wpłaty w wysokości 20 zł w dniu [...] maja 2015 r., nie spełniła żadnej z trzech przesłanek ustawowych z art. 30 ust. 1 pkt 1-3 ustawy do umorzenia należności z tytułu wypłaconych należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wobec zaś ustalenia, że strona nie wywiązywała się należycie z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego względem dwojga swoich dzieci, wniosek inicjujący to postępowanie należało rozpatrywać w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 ustawy. Jak wskazano powyżej, przesłankami umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytuł świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy, a zawartymi w tym przepisie są wyłącznie sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy. Jak wskazał organ, skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym ale jej schorzenie ma charakter czasowy, tj. do [...].11.2016 r. Również okoliczność, że w 2011 roku strona poddała się leczeniu szpitalnemu, ponieważ doznała złamania obu kości piętowych, z czym wiązała się także dłuższa rehabilitacja w postaci zabiegów fizjoterapeutycznych nie może być oceniana jako uniemożliwiająca stronie potencjalne zarobkowanie. Za niezasadne należało zatem uznać twierdzenie strony, że z uwagi na jej stan zdrowia jak i sytuację rodzinną jest on całkowicie niezdolna do pracy zarobkowej. Jeśli nawet strona, z uwagi na doznane złamania kości piętowych, była niezdolna do pracy to ta niezdolność nie ma charakteru trwałego (stałego) a jedynie czasowy (przejściowy), co należy wnioskować na podstawie dokumentów przedłożonych w tej sprawie przez samą zainteresowaną (np. dowody na okoliczność zaleconej stronie rehabilitacji, która - z założenia - prowadzić ma do odzyskania przez pacjenta zdrowia/sprawności). Organ wskazał, że skarżąca uzyskuje stałe dochody miesięczne w łącznej kwocie 946,39 zł w postaci zasiłku stałego w kwocie 315,97 zł miesięcznie, zasiłku pielęgnacyjnego 153,00 zł., zasiłku okresowego 151,61 zł., zasiłku celowego – 70,00 zł., alimentów – 100,00 zł, dodatku mieszkaniowego w kwocie 155,81 zł. Zatem w tym zakresie stronę należy ocenić jako osobę samodzielną, zaradną i nie wymagającą pomocy osób trzecich. W tych okolicznościach Kolegium podzielając stanowisko Burmistrza uznało, że sytuacja strony, choć trudna, to nie uzasadnia umorzenia ciążących na odwołującej należności z tytułu wypłaconych na rzecz jej dzieci świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zabezpieczenie społeczne nie ma bowiem na celu przejmowania w całości kosztów utrzymania dzieci z barków rodziców tychże dzieci na barki podatników. Powstanie zadłużenia i obowiązek jego uregulowania jest następstwem zaniechania przez stronę wywiązywania się wobec dziecka z obowiązku alimentacyjnego. 3. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zwracając uwagę na swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną. Podała, że utrzymuje się z zasiłku stałego i pielęgnacyjnego, nadto przechodzi długotrwałą rehabilitację. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017r. pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania podnosząc, że organ w sposób nieuzasadniony i dowolny przyjął, iż stan zdrowia skarżącej oraz jej sytuacja materialna może ulec poprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego w dacie wydania tego aktu, nie rozstrzygając przy tym pod kątem słuszności, czy też celowości i nie kierując się zasadami współżycia społecznego. Przystępując zaś do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że warunki oraz zasady przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz działania podejmowane wobec dłużników alimentacyjnych określa wskazana wyżej ustawa z o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Odnosząc się zaś do mających w sprawie zastosowanie przepisów tej ustawy podnieść należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.o.u.a. dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Wynikający z tego przepisu obowiązek dłużnika alimentacyjnego zwrotu należności nie jest jednak bezwzględny. W określonych sytuacjach i przy spełnieniu ustawowych przesłanek obowiązek ten może bowiem być ograniczony bądź całkowicie zniesiony. Mianowicie, w myśl art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a. organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Umorzenie należności następuje w drodze decyzji administracyjnej ( art. 30 ust. 3 u.p.o.u.a.). 5. Zastosowanie ulgi przewidzianej w art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a. oraz jej wysokość uzależnione jest od stopnia skuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do odzyskania należności z tytułu alimentów. W niniejszej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania wobec braku skutecznej egzekucji wobec skarżącego w wysokości określonej w tym przepisie, co wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Jednakże pomimo nieskuteczności działań egzekucyjnych, dłużnik alimentacyjny nie jest pozbawiony możliwości skorzystania z ulgi w postaci umorzenia całości lub części należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przepis art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. wskazuje bowiem na możliwość umorzenia tychże należności, jeżeli za uwzględnieniem wniosku przemawia sytuacja dochodowa i rodzinna dłużnika. Z brzmienia przywołanego unormowania jednoznacznie wynika, iż organ "może" umorzyć należności z tytułu wypłaconych świadczeń. To zaś bezspornie oznacza uznaniowy charakter decyzji, a wybór sposobu załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego zależy wyłącznie od woli organu właściwego wierzyciela nawet wtedy, gdy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie. Organ ma więc możliwość, ale nie obowiązek umorzenia należności, co jednak nie może oznaczać dowolności ze strony organu. Rozpatrując ten typ sprawy organ powinien uwzględnić, iż każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów jak i co do prawa, tak żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu (por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 2 sierpnia 2012 r. , sygn. akt II SA/Go 393/12). W przypadku decyzji uznaniowych wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 k.p.a., który nakłada na organy obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Dlatego też w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. winno się znaleźć rozważenie zatem obu interesów tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, tak aby umożliwić kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, LEX nr 47243). 6. Zdaniem Sądu materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy daje podstawy do stwierdzenia, iż wskazanym wyżej powinnościom w toku postępowania administracyjnego uchybiono. W ocenie Sądu wniosek skarżącej został rozpatrzony bez pełnej oceny jej sytuacji dochodowej i rodzinnej, a wyciągniętych na tej podstawie wnioski są dowolne. Uzasadniając podjęte w przedmiocie odmowy umorzenia należności alimentacyjnych rozstrzygnięcia organy obu instancji wskazały, że stan zdrowia skarżącej nawet jeśli jest ciężki, to biorąc pod uwagę rodzaj schorzenia ma charakter czasowy, nadto dłużniczka jest stosunkowo młoda (44 lata), może w przyszłości podejmować aktywność i nie czyni wystarczających starań w celu poprawy sytuacji zdrowotnej i majątkowej. Z powyższą argumentacją nie sposób się w pełni zgodzić. Zauważyć bowiem trzeba, że wnioski organów są oparte na pewnej prognozie. Natomiast przy rozpatrywaniu wniosku w oparciu o art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. badaniu powinna podlegać aktualna sytuacja dochodowa i rodzinna. Ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z ustawowymi odsetkami powinno być bowiem dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności. Ogólne przewidywania organu zarówno co do stanu zdrowia strony, jak i jego możliwości zarobkowania po upływie okresu ustalonego w ww. orzeczeniach nie mogą bowiem stanowić podstawy do orzekania w zakresie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011r., I OSK 371/11, publ.: www.nsa.gov.pl).W konsekwencji na gruncie powołanego przepisu nie jest dopuszczalne dokonywanie oceny we wskazanym zakresie w oparciu o przypuszczalne zmiany sytuacji materialnej i zdrowotnej dłużnika. Odnosząc się do samej oceny prognozy, jej zawodność potwierdzają dokumenty, które wskazują na pogorszenie się stanu zdrowia skarżącej i jej uszczerbku na zdrowiu. Dokumenty lekarskie w powiązaniu z historią jej choroby, a także okolicznościami związanymi z doznanym urazem tworzą tło, w którym trudno jest wskazać na jakiekolwiek możliwości sprostania obowiązkowi alimentacyjnemu. Dochody skarżącej składają się wyłącznie z różnego rodzaju świadczeń z tytułu zabezpieczenia lub pomocy społecznej, zaś poziom dochodów całej jej rodziny jest bardzo niski. Wobec bezskuteczności dotychczasowej egzekucji zadłużenia i utrzymywania się przez stronę wyłącznie ze środków i świadczeń pochodzących z systemu zabezpieczenia społecznego i pomocy społecznej, brak jest podstaw by mówić o realnych szansach na spłatę przez skarżącą zadłużenia w łącznej kwocie ponad 17.000 złotych, nie licząc odsetek. W gruncie rzeczy spłata tych należności dokonywałaby się, o ile w ogóle jest to możliwe, wyłącznie ze środków pochodzących z zasiłków lub pomocy społecznej. Spłata należności byłaby więc w istocie pozorna. To właśnie do takich nielicznych przypadków – w których egzekucja jest niemożliwa do zrealizowania – ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia zadłużenia, o którym stanowi art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. Mając to na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. oraz art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 poz. 718, dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku). Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej o umorzenie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego organy ponownie przeanalizują jej aktualną sytuację zdrowotną, dochodową i rodzinną w celu ustalenia, czy realnie pozwala ona skarżącej na uregulowanie zadłużenia. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. (pkt II wyroku).