II SA/Go 939/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G.G. na czynność Starosty w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy postanawia odrzucić skargę. W dniu 25 czerwca 2013r. G.G. zwrócił się do Starosty z wnioskiem o wydanie prawa jazdy kat. C i C+E. Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013r., poz. 267), art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. nr 30, poz. 151 ze zm.) odmówił wydania wnioskodawcy uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. C, C+E. Organ podjął takie rozstrzygnięcie do czasu upływu orzeczonej wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2013r. kary zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, dla których wymagane jest prawo jazdy kategorii B na okres dwóch lat. W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami twierdząc, że w niniejszej sprawie zaistniała przewidziana przez te przepisy przesłanka uniemożliwiająca pozytywne załatwienie wniosku skarżącego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł profesjonalny pełnomocnik G.G., w którym zarzucił obrazę przepisu art. 42 § 1 kodeksu karnego przez nie stosowanie się przez organ samorządowy do prawomocnego wydanego w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej wyroku Sądu Powszechnego. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...], w oparciu o art. 134 kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy podniósł, że w nielicznym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż wydanie i wymiana prawa jazdy stanowią czynności materialno-techniczne, nie wymagające wydania decyzji administracyjnej. Podkreślił też, że w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012r. w sprawie wydania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami nie ma zapisu, zgodnie z którym wydanie lub odmowa wydania prawa jazdy, pozwolenia oraz ich wtórników powinno mieć formę decyzji administracyjnej. W związku z tym organ stwierdził, że odmowa wydania prawa jazdy na wniosek G.G. nie podlegało rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Starosta winien był natomiast załatwić wniosek czynnością materialno-techniczną, która w świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Kolegium omówiło również prawidłowy jego zdaniem tok postępowania wskazując, że skarżący powinien wezwać Starostę w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku odmowy usunięcia lub braku odpowiedzi w ustawowym terminie – wnieść skargę bezpośrednio do WSA w Gorzowie Wlkp. Działając zgodnie z powyższym pouczeniem, pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] września 2013r. wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niewydaniu wbrew wyrokowi Sądu Rejonowego prawa jazdy kategorii C, C+E. W odpowiedzi z dnia [...] września 2013r. Starosta odmówił wydania prawa jazdy w żądanym przez wnioskodawcę zakresie, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] lipca 2013r. W dniu 28 października 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga G.G., działającego przez profesjonalnego pełnomocnika, wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na "czynność Starosty dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, polegającą na odmowie wydania Skarżącemu prawa jazdy kat. C i C+E ze względu na orzeczony przez sąd powszechny zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, dla których wymagane jest prawo jazdy kat. B". Pełnomocnik zarzucił Staroście naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. nr 30, poz. 151 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że orzeczony przez sąd powszechny środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, dla których wymagane jest prawo jazdy kat. B stanowi przeszkodę do wydania skarżącemu prawa jazdy potwierdzającego posiadanie uprawnień kat. C i C+E. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Sąd z urzędu zobligowany jest do badania wymogów formalnych skargi oraz jej dopuszczalności, zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Ocenie tej podlega między innymi to, czy skarga nie zawiera braków, przy czym w myśl art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn niż wskazane w § 1 pkt 1-5 tegoż artykułu wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Właściwość sądu określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Nadto granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W świetle powyższego o dopuszczalności skargi decyduje m.in. istnienie przedmiotu zaskarżenia. Jego brak stanowi o niedopuszczalności skargi, brak bowiem aktu podlegającego kontroli sądu powoduje niedopuszczalność prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w dacie wniesienia skargi do Sądu w obrocie prawnym nie było żadnego dokumentu potwierdzającego dokonanie przez organ czynności materialno-technicznej, polegającej na odmowie wydania G.G. prawa jazdy kat. C i C+E, która to czynność, zgodnie z pouczeniem Kolegium, mogłaby zostać zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W szczególności za taką czynność nie można uznać pisma z dnia [...] września 2013r., które stanowiło jedynie odpowiedź organu na wniesione wcześniej przez stronę wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu czynności takiej nie można utożsamiać również z decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2013r., którą organ odmówił wydania prawa jazdy w żądanym przez skarżącego zakresie, która w dalszym ciągu pozostaje w obiegu prawnym wskutek stwierdzenia przez Kolegium niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego odwołania. Należy zwrócić uwagę, że za "czynność" w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w literaturze przedmiotu uznaje się czynność niemającą charakteru decyzji lub postanowienia, podejmowaną w indywidualnej sprawie, skierowaną do konkretnego podmiotu, o charakterze publicznoprawnym i dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Podobnie przez "czynność" Naczelny Sąd Administracyjny rozumie czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji publicznej, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. postanowienie NSA z dnia 12 marca 1998r., sygn. akt II SA 1247/97, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013r., poz. 267) organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, o ile przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią inaczej. W doktrynie jako cechy wyróżniające decyzję w ujęciu materialnoprawnym wymienia się, że jest to akt stosowania norm ogólnych, powszechnie obowiązujących i abstrakcyjnych, o charakterze materialnym, rozstrzygający o stosowaniu tych norm przez ustalenie wiążących ich konsekwencji, a kompetencja do jego wydania służy organowi państwa, przy czym jest to akt skierowany do podmiotu zewnętrznego nie podporządkowanego organowi administracji, a niewykonanie ustanowionych w nim obowiązków sankcjonowane jest środkami egzekucji administracyjnej. Przyjmuje się również za istotny wyróżnik decyzji skutki materialnoprawne jakie ona wywiera z punku widzenia jej adresata, znajdujące wyraz w przyznaniu uprawnień, nałożeniu obowiązków, bądź stwierdzeniu istnienia określonego uprawnienia. Podkreśla się także, że jest to konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnego podmiotu w określonym, ustalonym stanie faktycznym, będąca przejawem woli organu administracyjnego dotyczącego istnienia czy powstania określonych stosunków prawnych (uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 8 września 2003r., sygn. akt OPS 2/03, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, gdy tymczasem czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są czynnościami wykonania (realizacji) prawa, podejmowanymi wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2009r., sygn. akt II GPS 7/08). Nie sposób tych dwóch form działania organów administracji stosować zamiennie, w szczególności z uwagi na zakres ochrony uprawnionego podmiotu, którego prawa bądź obowiązki kształtują. Z powyższych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że w chwili wnoszenia przez pełnomocnika G.G. skargi do Sądu, w której pełnomocnik jednoznacznie zaskarżył "czynność Starosty" brak było jej przedmiotu, co musiało skutkować odrzuceniem skargi. Ponadto Sąd podziela pogląd panujący w orzecznictwie, że co prawda w określonych sprawach administracyjnych dopuszcza się, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło przez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej, zwłaszcza wtedy, gdy chodzi o odmowę potwierdzenia czyichś uprawnień, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1577/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2013r., sygn. akt III SA/Po 834/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Op 608/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega bowiem wątpliwości, że zakres gwarancji jest pełniejszy w przypadku wydawania aktu administracyjnego indywidualnego w procesowej formie decyzji administracyjnej niż w przypadku załatwienia sprawy czynnością materialno-techniczną (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 465). Wobec powyższego, gdyby wolą skarżącego było kwestionowanie przed Sądem postanowienia SKO z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2013r., będzie mu przysługiwało prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi w terminie 7 dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 86 i art. 87 p.p.s.a.) Z tych wszystkich względów, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.