II SA/Go 942/11

Dnia 18 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.G. na pisma Burmistrza z dnia [...] roku nr [...] oraz [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy zbycia zajmowanego lokalu mieszkalnego p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. A.G. zwróciła się do Burmistrza o umożliwienie wykupu lokalu mieszkalnego położonego w [...]. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] Burmistrz poinformował wnioskodawczynię, iż zajmowany przez nią lokal jest lokalem socjalnym, a zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony. Tymczasem w myśl art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) sprzedaż lokali na rzecz ich najemców następuje, gdy umowa najmu zawarta jest na czas nieoznaczony. W związku z powyższym Burmistrz wyjaśnił, że nie ma możliwości sprzedaży przedmiotowego lokalu na rzecz wnioskodawczyni. Pismem z dnia [...] września 2011 r. A.G. oświadczyła, iż podtrzymuje swój wniosek z [...] maja 2011 r. wskazując jednocześnie, że jako najemcy tego lokalu przysługuje jej prawo pierwokupu oraz że w momencie wykupu lokalu dokona w nim na swój koszt kapitalnego remontu celem polepszenia warunków zamieszkiwania. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] września 2011 r. [...] Burmistrz ponownie poinformował wnioskodawczynię, iż lokal w [...] jest lokalem socjalnym oraz podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. wyjaśniając, że wnioskodawczyni nie spełnia warunku zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony. Na powyższe pisma Burmistrza z [...] czerwca 2011 r. oraz [...] września 2011 r. A.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, że uważa te pisma (określane przez skarżącą jako decyzje) za krzywdzące, niezgodne z zasadami współżycia społecznego oraz wydane z naruszeniem prawa. Wniosła o ich uchylenie oraz orzeczenie przez Sąd, że prawo nabycia lokalu mieszkalnego jest w pełni zasadne. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż w lokalu będącym przedmiotem sporu zamieszkuje od szeregu lat, posiada on bardzo niskie standardy. W dniu wykupu lokalu skarżąca przystąpi do jego kapitalnego remontu. W budynku mieszkalnym, w którym znajduje się klatka o numerze 82 B tylko skarżąca nie posiada lokalu wykupionego na własność, pozostali mieszkańcy są już właścicielami zajmowanych lokali. Skarżąca jako osoba starsza nie może zrozumieć, co jest przyczyną uniemożliwiającą jej nabycie mieszkania od gminy. W związku z powyższym wniosła o umożliwienie jej nabycia lokalu stanowiącego przedmiot sporu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie są pisma Burmistrza z [...] czerwca 2011 roku nr [...] oraz [...] września 2011 roku nr [...] informujące o braku możliwości sprzedaży przedmiotowego lokalu na rzecz wnioskodawczyni, z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", którym posługuje się ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując zakres spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 1 p.p.s.a.), należy interpretować w sposób szeroki (uchwała NSA z 1 czerwca 1998 r., OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z 17 maja 1999 r., OSA 1/99, ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z 6 listopada 2000 r., OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48; uchwała NSA z 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52). Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 stwierdził, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można z góry przyjąć założenia, że uchwała, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołują (także uchwała NSA z 21 lipca 2008 r., l OPS 4/08, ONSAiWSA 2008 nr 6, poz. 90). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalne uznaje się wniesienie skargi, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie na uchwałę rady gminy w przedmiocie przekazania do sprzedaży w trybie bezprzetargowym (np. wyrok WSA w Szczecinie z 30 kwietnia 2008 r., II SA/Sz 70/08, LEX nr 507880; wyrok NSA z 11 grudnia 2008 r., l OSK 1199/08, wyrok NSA z 17 października 2008 r., l OSK 503/08, LEX nr 511511) oraz na zarządzenie burmistrza w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (np. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., l OSK 159/07, LEX nr 563285). Jednakże decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (art. 140 k.c.). Wprawdzie uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego doznają w tym zakresie ograniczenia, które uzasadnione jest interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu. Jednakże gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został również pogląd, iż samo żądanie od organu administracji sprzedaży (oddania w wieczyste użytkowanie) działki w trybie bezprzetargowym, nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.). Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. W sytuacji gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży (zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie) na jego rzecz określonej nieruchomości, to mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego. Organ administracji (w niniejszej sprawie Wójt) występujący tu jako reprezentant gminy jako osoby prawnej nie może rozpoznać wniosku skarżącego dotyczącego sprzedaży nieruchomości, jako organ administracji, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której w sposób władczy i jednostronny, jako sprzedawca, określiłby sytuację podmiotu – wnioskodawcy, jako kupującego. Sprawy dotyczące sprzedaży są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 k.p.a., a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji czy postanowienia (wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2008 r., II SA/Gd 125/08). W ocenie Sądu powyższe rozważania nie pozwalają w kontekście przepisów art. 3 § 2 p.p.s.a. na zakwalifikowanie zaskarżonych pism Burmistrza do żadnej z wymienionych w nim kategorii aktów podlegających zaskarżeniu trybie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżone pisma nie może być uznane za decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), czy też postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Oczywistym jest, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. Rozważenia w niniejszej sprawie wymaga, czy zaskarżone pismo może być uznane za inny niż określone w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do treści powołanego przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. cechami wyróżniającymi czynność, o której mowa w tym przepisie, są takie elementy jak brak charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3. Czynność ta musi mieć charakter zewnętrzny i indywidualny w tym znaczeniu, że skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu (nie generalnie), który nie jest podporządkowany organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (wyrok NSA z 4 lutego 1998 r., II SA 1367/97, ONSA 1998 nr 4, poz. 139; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 października 2003 r., OPS 4/2003, ONSA 2004, nr 1, poz. 8). Omawiany akt (czynność) musi mieć charakter publicznoprawny, dotyczyć sfery "z zakresu administracji publicznej". Skarga z tego przepisu może więc dotyczyć aktów i czynności organów administracji publicznej oraz innych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". Zatem w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Z kolei działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Wreszcie akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wyżej wskazano, poza aktami, w których właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego decyduje bądź to o sprzedaży (oddaniu w użytkowanie wieczyste), organy nie są uprawnione do podejmowania władczych aktów lub czynności w zakresie wniosku o sprzedaż nieruchomości. Organy orzekają o uprawnieniach podmiotów zainteresowanych w aktach o charakterze generalnym, nie wydają zaś indywidualnych orzeczeń, dotyczących uprawnień poszczególnych podmiotów – wnioskodawców. Pismo informujące, o braku podstaw do przeprowadzenia sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym nie ma charakteru orzeczenia władczego. Niedopuszczalne jest również skarżenie tego typu pisma w trybie instancji. W konsekwencji zaskarżone pisma Burmistrza nie należą do zakresu właściwości sądów administracyjnych i w związku z tym mają one charakter cywilnoprawny. Wprawdzie sprawy najmu lokali użytkowych stanowiących własność gminną rozpatrywane są przez organy wykonawcze gminy, jakim jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta, jednak organy te nie występują w tego rodzaju sprawach w roli organów administracji publicznej, lecz jako podmioty reprezentujące gminę będącą właścicielem lokalu. Występują zatem jako podmioty reprezentujące osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą, zgodnie z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43 poz. 296 ze zm.), do właściwości sądów powszechnych. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do zakresu właściwości sądu administracyjnego.