II SA/Go 943/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...]. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Pr.ratora Rejonowego jest postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania P.C. z pobytu stałego pod adresem [...]. Powyższe postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. Prokurator Rejonowy zwrócił się do Wójta Gminy o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania P.C. z miejsca pobyty stałego w miejscowości [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Wójt Gminy , powołując się na art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że organ podjął czynności celem ustalenia właścicieli przedmiotowej nieruchomości - tym samym stron niniejszego postępowa. Ustalono, że jeden ze współwłaścicieli – A.C.- zmarł, a po zmarłym nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Wobec powyższego nie jest możliwe ustalenie stron postępowania, co skutkuje odmowę jego wszczęcia. Od postanowienia organu I instancji, Prokurator Rejonowy wniósł zażalenie, w którym podniósł zarzut naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a., twierdząc, iż brak sądowego ustalenia spadkobierców nieruchomości, której dotyczy postępowanie o wymeldowanie, nie jest równoznaczny z niemożnością zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Wojewoda zaskarżonym postanowieniem utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy odwołując się do art. 61 § 1 k.p.a. podniósł, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy wnioskodawca nie jest stroną lub gdy zachodzą inne uzasadnione przyczyny, przez które należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny, przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego (zakresu żądania zawartego we wniosku) i obowiązującego stanu prawnego, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie). Dalej wskazał, że przeprowadzone dodatkowe czynności wyjaśniające pozwoliły na ustalenie, iż do chwili wydania zaskarżonego postanowienia przed Sądem Rejonowym nie toczyła się sprawa o ustalenie spadkobierców po zmarłym jednym ze współwłaścicieli nieruchomości pod adresem, której został zameldowany na pobyt stały P.C., tj. po zmarłym A.C. (pismo z Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2021 r.). Zgodnie z dyspozycją art. 922 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.) w polskim systemie prawnym nie został przyjęty system rezerwy, zgodnie z którym określone osoby należące do najbliższych krewnych zmarłego zawsze dochodzą do dziedziczenia określonej części spadku. Tym samym nie można wykluczyć, zdaniem organu odwoławczego sytuacji, kiedy cały majątek spadkowy przejdzie na inne osoby niż te, które w ustawie zostały zaliczone do kręgu spadkobierców ustawowych - art. 931 § 1 k.c. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości ustalenia wszystkich stron postępowania. Brak udziału strony w postępowaniu jest przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego, gdy nie jest przez tę stronę zawiniony. Wobec tego, wydanie decyzji w niniejszej sprawie, mogłoby skutkować unieważnieniem decyzji i wznowieniem postępowania. W tych okolicznościach zdaniem organu brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania Prokuratora Rejonowego w trybie administracyjnym i organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie złożył Prokurator Rejonowy podnosząc zarzut naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 61a §1 k.p.a. polegający na uznaniu przez organy obu instancji, iż w sprawie istnieją uzasadnione przyczyny stojące na przeszkodzie wszczęciu postępowania administracyjnego, podczas gdy zaistniały w sprawie brak sądowego ustalenia kręgu spadkobierców nieruchomości, której dotyczy postępowanie o wymeldowanie, nie jest równoznaczny z niemożnością zapewniania stronom czynnego udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż przepis art. 61a §1 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, powinien być interpretowany ściśle i w powiązaniu z konkretnym przepisem ustawy stojącym na przeszkodzie wszczęciu postępowania. Jednocześnie przeszkoda winna mieć charakter oczywisty i nieusuwalny przez organ. Charakteru takiego w ocenie skarżącego nie ma okoliczność braku ustalenia kręgu spadkobierców nieruchomości, której dotyczy wymeldowanie. Stwierdzenie tej okoliczności wymaga bowiem prowadzenia postępowania co do istoty sprawy, a zatem wszczęcia postępowania administracyjnego. Nadto ustalenie kręgu spadkobierców nie jest co do zasady wymagane w postępowaniu administracyjnym. Brak ustalenia spadkobierców po zmarłej stronie, może co najwyżej stanowić podstawę zawieszenia uprzednio wszczętego w sprawie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Dalej skarżący podniósł, że kwestia kto ostatecznie i na jakiej podstawie będzie dziedziczył po zmarłym A.C. nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 1035 k.c., jeżeli spadek przypada kilku spadkobiercom, do wspólności majątku spadkowego oraz do działu spadku stosuje się odpowiednio przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych. Zgodnie zaś art. 209 k.c. każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Z powyższego wynika zatem, że prawa osób wchodzących w rachubę jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, może wykonywać każdy z ustawowych spadkobierców A.C. - nie ustalono bowiem by zmarły pozostawił po sobie jakikolwiek testament lub by zaistniał spór między spadkobiercami co do dziedziczenia. Reasumując skarżący uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna do odmowy wszczęcia postępowania", albowiem do ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania wystarczającym jest przedsięwzięcie przez organ czynności w ramach postępowania administracyjnego w szczególności zasięgniecie danych z odpowiednich baz (m.in. bazy PESEL) oraz przesłuchania ustalonych osób. Dopiero ustalenie niemożności wezwania spadkobierców aktualizować będzie normę zawartą w przepisie art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy winno zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej oraz polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Z powołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym w składzie trzyosobowym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym - bez wyznaczania rozprawy. Podstawą prawną wydania postanowienia przez organ I instancji był art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Cytowany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania (przesłanka podmiotowa). Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka przedmiotowa). Okoliczności "innej uzasadnionej przyczyny" nie zostały wprawdzie skonkretyzowane w przepisach k.p.a., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. W praktyce wskazuje się, że art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie, np. gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, jak też gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że zadaniem organu administracji na tym etapie jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, CBOSA). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wymeldowanie P.C. z pobytu stałego pod adresem [...]. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że powyższa nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności trzech osób, z tym że jeden ze współwłaścicieli – A.C. zmarł w 2001 r. Po wyżej wymienionym nie toczyło się przed sądem powszechnym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, ani też notariusz nie wydał aktu poświadczenia dziedziczenia. Są natomiast znani pozostali dwaj współwłaściciele nieruchomości. W tych okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uznania, że niemożność ustalenia wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a tym samym ustalenia wszystkich stron postępowania, stanowi przesłankę z art. 61a k.p.a. uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Podnieść bowiem należy, że rzeczą organu, po myśli art. 61 § 1 i 4 k.p.a. jest ustalenie już na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy w postępowaniu powinny brać udział obok wnioskodawcy również inne strony. Następnie w toku całego postępowania organ obowiązany jest sprawować pieczę na prawidłowym ustaleniem kręgu stron. Brak wskazania przez wnioskodawcę w piśmie wszczynającym postępowanie administracyjne innych stron postępowania, nie zwalnia organu z obowiązku ich ustalenia. Wyraźnego podkreślenia wymaga fakt, że w sytuacji, gdy organ powziął wątpliwości w tym zakresie, powinien podjąć czynności mające na celu ustalenie faktycznego kręgu stron w danej sprawie (np. zwrócić się do danego podmiotu o złożenie wyjaśnień w tym zakresie, dokonanie analizy już posiadanego materiału dowodowego). Organ ma również obowiązek rozważenia możliwości skorzystania z instytucji określonej w art. 30 § 5 k.p.a. Od wyników podejmowanych poszczególnych czynności zależne są dalsze działania organu. Tym samym należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły inne uzasadnione przyczyny uzasadniające na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku o wymeldowanie z pobytu stałego P.C. Stwierdzić zatem należy, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.