II SA/Go 945/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata K.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił obowiązek zapłaty przez E.K. jednorazowej opłaty w kwocie 18.975,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], obejmującej działkę gruntu nr [...] o pow. 1.200 m2 oraz udział ½ części w działce gruntu nr [...] o pow. 1.200m2 i umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w części dotyczącej ustalenia E.K. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej udział 3/10 części w działce gruntu Nr [...] o pow. 1.168 m 2 w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż dla obszaru położonego w [...] obejmującego m.in. działki gruntu nr [...] Rada Miasta w dniu [...] czerwca 2007 r. podjęła uchwałę Nr XIV/205/2007w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.W.L. Nr 77, poz. 1094 ). Zgonie z treścią § 5 uchwały stawka procentowa z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 30% jej wzrostu. Prezydent Miasta podał, iż w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. [...] sierpnia 2007 r. E.K. była właścicielką nieruchomości obejmującej działki nr [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2008 r. strona darowała nieruchomości obejmujące działki nr [...] oraz udział we współwłasności gruntu działki nr [...] swojemu synowi A.K.. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nałożył na stronę przedmiotową opłatę. Na skutek odwołania E.K. od powyższej decyzji decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: M.W. (sprawozdawca), H.S., G.S., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie na skutek wniosku strony o rozłożenie nałożonej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. opłaty na raty organ decyzją z dnia [...] maja 2009 r. zmienił decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. w części dotyczącej terminu wniesienia opłaty w ten sposób, że ustalona opłata miała zostać zapłacona w 12 ratach miesięcznych płatnych po 1581,30 zł . W piśmie z dnia [...] maja 2010 r. E.K. zwróciła się do Prezydenta Miasta o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w zakresie jednorazowej opłaty, którą uiściła zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Strona uznała uiszczoną opłatę za nienależną wskazując przede wszystkim na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 3/09, w myśl której pobieranie opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje sytuacji gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. Decyzją z dnia [...] września 2010r. Prezydent Miasta odmówił wnioskodawczyni zwrotu opłaty planistycznej wraz z odsetkami. Na skutek złożonego przez stronę odwołania w/w decyzja decyzją SKO z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] została uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W treści uzasadnienia decyzji SKO nakazało organowi ustalenie, czy w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. wnioskodawczyni wnosi o wznowienie postępowania bądź o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. W odpowiedzi na wezwanie Prezydenta Miasta w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. strona podała, iż w istocie zwraca się do organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. w części ustalającej obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty. Wnioskodawczyni podniosła, iż Prezydent Miasta wydając przedmiotową decyzję wskazał, iż darowizna nieruchomości na rzecz osoby bliskiej wypełnia znamiona zbycia nieruchomości określone w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy w świetle uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. nie sposób się z tym zgodzić. Zatem zdaniem wnioskodawczyni organ wydając decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. rażąco naruszył prawo co uzasadnia stwierdzenie nieważności tejże decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powyższy wniosek Prezydent Miasta zgodnie z art. 65 kpa przekazał według właściwości do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. SKO decyzją z dnia [...] września 2011r. nr [...] w składzie M.W., A.M. (sprawozdawca), H.S., na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 , art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 20009 r. w części ustalającej obowiązek zapłaty przez E.K. jednorazowej opłaty w kwocie 18.975,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości poło0żonej w [...] obejmującej działkę gruntu nr [...] o pow. 1.200 m 2 oraz udział ½ części w działce gruntu nr [...] o pow. 1.200 m 2. SKO uznało, iż brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisu prawa przez organ w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a tym samym stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne. Zdaniem SKO wydana decyzja nie została podjęta w oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem. Na skutek wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2011 r. SKO orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła E.K.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie prawa polegające na uznaniu, iż nie została spełniona przesłanka z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa powodująca konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2009 r. oraz naruszenie art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2012 r. Referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przyznane zostało skarżącej zgodnie z jej wnioskiem prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowiono adwokata. Okręgowa Rada Adwokacka jako pełnomocnika z urzędu wyznaczyła adwokata K.K., który na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, które nie zostały ani w całości ani w części wypłacone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, iż Sąd może uwzględnić skargę również wówczas, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego. W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd w składzie orzekającym uznał skargę E.K. za uzasadnioną jednakże z przyczyn innych niż powołane w treści skargi. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła wydana w wyniku ponownego rozpoznania decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2009r. w przedmiocie nałożenia na E.K. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Powyższe oznacza, iż zaskarżona decyzja wydana została w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego tj. postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji w przedmiocie nałożenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W postępowaniu tym organ administracji publicznej ma za zadanie zbadać i ustalić czy zachodzą określone w Kodeksie postępowania administracyjnego przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności analizowanej decyzji. Pomimo tego, iż jest to postępowanie nadzwyczajne organy administracji publicznej prowadząc je są zobligowane stosować w jego trakcie te same zasady, które obowiązują w zwykłym postepowaniu administracyjnym, a zatem min. zasadę sprawiedliwej i obiektywnej procedury (art.7 Kpa) oraz zasadę budzenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Realizacja tych zasad w postępowaniu administracyjnym jest możliwa tylko i wyłącznie przy zastosowaniu instytucji wyłączenia pracownika i organu uregulowanej w rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 24 – 27). Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 7 grudnia 2009 r. przy interpretacji art. 24 § 1 pkt 5 kpa, który wprost odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w pierwszej i w drugiej instancji orzekają różne organy, należało uwzględnić treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. wydanego w sprawie P 57/07. Zgodnie z nim art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2008/10/178). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06 odwołując się do przepisu art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza, według tej zasady, jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Przesłanka wyłączenia pracownika ma w tym zakresie charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Samorządowe kolegium odwoławcze orzeka nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co oznacza, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie. Trybunał Konstytucyjny podkreślił także, iż "celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 kpa. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy (por. R. Karczmarczyk, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, GSP - Prz.Orz. 2008/1/53). Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". W ślad za taką wykładnią Trybunału Konstytucyjnego z dniem 8 grudnia 2009 r. znowelizowany został art. 27 kpa. W art. 1 ustawy z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 195/09 poz. 1501), w art. 27 po § 1 dodano § 1a w brzmieniu: "Członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem". W ocenie Sądu wskazana powyżej regulacja znajduje także zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczącej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Z punktu widzenia wymogu bezstronności i obiektywizmu nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której członek organu kolegialnego dokonuje oceny zgodności z prawem decyzji, w której wydaniu brał udział. W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia, że wniosek strony dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, albowiem decyzja ta była przedmiotem badania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które na mocy art. 138 § 81 kpa utrzymało ją w mocy. Powyższą interpretację potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 marca 2010 r., II SA/Ke 101/10. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy zdaniem Sądu SKO dopuściło się naruszenia wskazanej wcześniej zasady bezstronności orzekając w składzie z członkiem, który podlegał wyłączeniu stosownie do przedstawionej wykładni art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 27 § 1a kpa. Mianowicie w składzie orzekającym Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który wydał decyzję z dnia [...] września 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie nałożenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zasiadał członek tego Kolegium w osobie M.W., która jednocześnie jako jeden z członków składu orzekającego SKO uczestniczyła wcześniej w wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2009 r. Wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa stanowi naruszenie prawa dające w myśl art. 145 § 1 pkt 3 kpa podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nie dostrzegając wskazanej wadliwości i wydając zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję SKO z dnia [...] września 2012 r. organ naruszył wskazane wyżej przepisy art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 27 § 1a kpa przez ich pominięcie przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] września 2012 r. Powyższe skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] września 2012 r. Mając na uwadze powyższe Sąd podkreśla, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dotyczącej wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wyznaczyć skład osobowy organu z uwzględnieniem powyższych rozważań. Wyjaśnić nadto należy, że wobec stwierdzenia naruszenia prawa natury procesowej, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., Sąd nie odniósł się do meritum sprawy i nie rozstrzygał o zarzutach strony. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana. W zakresie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego dla strony z urzędu Sąd orzekł zgodnie z przepisem art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.),