II SA/Go 95/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Zakładów [...] z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Zakładów [...] Spółki z o.o. kwotę 800 zł (osiemset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] maja 2011r. Zakłady G Sp. z o.o. wystąpiły do Burmistrza o wydanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od osób fizycznych i jednostek organizacyjnych, z jednoczesnym wnioskiem o wyrażenie zgody na prowadzenie ww. działalności na terenie Gminy i Miasta. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 oraz art. 8, 8 a, 8 b, art. 9 i art. 9a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej zwana "ustawą"), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanego "K.p.a.") oraz zarządzenia Nr [...] Burmistrza z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, po rozpatrzeniu wniosku Zakładów G sp. z o.o., udzielił wnioskodawcy zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od osób fizycznych i jednostek organizacyjnych na terenie Miasta i Gminy, określając szczegółowo warunki w pkt 1 do 16 sentencji decyzji. W pkt 2 decyzji określono, że odpady stałe należy dostarczyć do miejsca ich odzysku lub unieszkodliwiania tj. do: Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej zgodnie z zawartą umową z dnia [...] grudnia 2009 r., Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. zgodnie z umową nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz aneksem nr 1 do ww. umowy z [...] października 2009r., S sp. z o.o. zgodnie z umową z [...] kwietnia 2009 r. oraz aneksem nr [...] z [...] czerwca 2009 r. i nr [...] z [...] października 2009 r., T sp. z o.o. zgodnie z umową nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. oraz aneksem nr [...] z [...] grudnia 2010r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawca spełnił wymagania niezbędne do otrzymania niniejszego zezwolenia określone, w zarządzeniu Nr [...] Burmistrza z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz dołączył wymagane przepisem art. 8 ustawy dokumenty w tym m.in. umowy potwierdzające gotowość przyjęcia odpadów komunalnych przez przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów tj. Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej, Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o., S sp. z o.o. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. wnioskodawca dołączył do złożonych dokumentów umowę zawartą z firmą T Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2009 r. potwierdzającą gotowość przyjęcia odpadów komunalnych wraz z aneksem z [...] grudnia 2010 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła sp. z o.o. T, wnosząc o zmianę punktu 2 zezwolenia, poprzez wykreślenie jako miejsc odzysku i unieszkodliwiania odpadów instalacji położonych poza terenem województwa tj. instalacji Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej, Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o., S Sp. z o.o. Odwołująca zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie art. 9 ust. 1 a pkt 5 ustawy. Interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, uzasadniający przyznanie prawo strony, odwołująca wywiodła z treści art. 9 ust. 1 a pkt 5 ustawy i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm., dalej zwanej ustawą o odpadach) oraz treści Wojewódzkiego Planu Gospodarowania Odpadami, w którym wskazano instalację odwołującej jako miejsce unieszkodliwiania i odzysku odpadów dla obszaru ZZO Obszar Wschodni, gdzie położona jest gmina. Odwołująca wskazała, iż tylko jej instalacja spełnia wymagania wynikające z art. 9 ust. 1 a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości, tzn. jest zgodna z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach oraz z wojewódzkim planem gospodarowania odpadami (WPGO). Instalacje w [...] nie spełniają warunków wynikających z ustawy o odpadach. Położone są na terenie województwa [...], podczas gdy gmina położna jest w województwie [...]. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 2 w zw. z art. 104 i 127 § 1 i 2, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 art. 80 art. 107 § 1 i 3 K.p.a. z uwzględnieniem art. 9 ust. 1 a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości, art. 9 ust. 1- 4a w zw. z art. 7 ustawy o odpadach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W pierwszej kolejności SKO wskazało, iż uznaje odwołującą za stronę w postępowaniu odwoławczym podzielając wskazaną przez stronę koncepcję "praw refleksowych" w postępowaniu ogólnym administracyjnym. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, przytaczając kolejno treść przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. SKO podało, iż wskazana przez ustawodawcę w ust. 4 art. 9 ustawy o odpadach możliwość innego postępowania z odpadami wytworzonymi w województwie, na którego obszarze je wytworzono, stanowi wyjątek od zakazu sformułowanego w ust. 3 i 3a art. 9 cytowanej ustawy i jak każdy wyjątek w prawie należy go interpretować ściśle. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło przepisy, na których oparło swoje rozstrzygnięcie. SKO wyraziło stanowisko, zgodnie z którym przy ponownej analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy organ I instancji powinien także uwzględnić wskaźnik odległości, w kontekście przestrzegania wskazanej w ust. 1 art. 9 ustawy o odpadach zasady bliskości, poszczególnych miejsc przeznaczonych do odzysku odpadów lub instalacji od miejsca ich wytworzenia na obszarze Województwa [...], jak i ewentualnie Województwa [...]. Dopiera ta analiza pozwoli na ocenę czy zachowana została zasada bliskości, a także ewentualne względy ekonomiczne i ekologiczne rozstrzygnięcia. Od powyższej decyzji Zakłady G Sp. z o.o. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. polegające na niezapewnieniu udziału w toczącym się postępowaniu przed organem II instancji, 2. art. 28 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. polegającym na uznaniu, że T Sp. z o.o. posiada przymiot strony w postępowaniu, 3. naruszenie art. 130 § 2 K.p.a. polegające na nie powiadomieniu skarżącego o wpłynięciu odwołania w terminie, a tym samym wstrzymaniu wykonania decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, iż art. 130 § 2 K.p.a. nie ma zastosowania w powyższej sprawie, ponieważ decyzji organu I instancji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności oraz decyzja ta nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, natomiast zgodnie z art. 130 § 1 i 2 K.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę Zakładów G Sp. z o.o.. Sąd orzekł, iż uznanie przez organ T za stronę postępowania było zasadne. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji bowiem jej treść nie uwzględnia wskazań wynikających z przepisów art. 9 ustawy o odpadach, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nie wskazał jakie względy legły u podstaw określenia instalacji położonych poza województwem [...]. Wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. otrzymanym w dniu 5 października 2011 r. wnioskodawca wniósł o cofnięcie jako miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych w: – Miejskim Zakładzie Gospodarki Mieszkaniowej. – Przedsiębiorstwie [...] Sp. z o.o.. – S Sp. z o.o.. Ponadto Wnioskodawca w uzupełnieniu wniosku przedłożył: – decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. udzielającej pozwolenie Spółce Komunalnej Sp. z o.o. na użytkowanie stacji przeładunkowej z punktem dobrowolnego gromadzenia odpadów. – umowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. zawarta pomiędzy Spółką Komunalną Sp. z o.o. a W Sp. z o.o. na odbiór i zagospodarowanie odpadów wraz z transportem kontenerach ze stacji przeładunkowej. – decyzję Starosty nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. pozwalającą na wytwarzanie oraz odzysk i zbieranie odpadów dla Spółki Komunalnej Sp. z o.o.. – decyzję Starosty nr [...] z dnia [...] września 2010r. zmieniającą decyzję Starosty nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. udzielającą pozwolenia na wytwarzanie oraz odzysk i zbieranie odpadów dla Spółki Komunalnej Sp. z o.o.. – decyzję Starosty nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. zmieniającą decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] udzielającą zezwolenia na transport odpadów dla Spółki Komunalnej Sp. z o.o.. – pozwolenia na użytkowanie stacji przeładunkowej z punktem dobrowolnego gromadzenia odpadów przy ul. [...] a, którą to stacją zarządza Spółka Komunalna sp. z o.o.. ul. [...],. – umowę na odbiór odpadów z ww. punktu przeładunkowego z odbiorcą zgodnym z zapisami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 oraz art. 8, 8 a, 8 b, art. 9 i art. 9a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej zwana ustawą), art. 7 ust. 1-3, art. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. z 2010r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanego K.p.a.) oraz zarządzenia Nr [...] Burmistrza z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2011 r. Zakładów G sp. z o.o., udzielił wnioskodawcy zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od osób fizycznych i jednostek organizacyjnych na terenie Miasta i Gminy, określając szczegółowo warunki w pkt 1 do 17 sentencji decyzji. W pkt 2 decyzji określono, że odpady stałe należy dostarczyć do miejsca ich odzysku lub unieszkodliwiania tj. do: T sp. z o.o. zgodnie z umową nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. oraz aneksem nr [...] z [...] grudnia 2010r. oraz do stacji przeładunkowej z punktem dobrowolnego gromadzenia odpadów przy ul. [...] Spółki Komunalnej sp. z o.o., ul. [...], zgodnie z zawartą umową z dnia [...] czerwca 2011r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie stosownie do treści art. 7 ust. 1 i 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wydano decyzje o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie przez Zakłady G Sp. z o.o. w zakresie działalności odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Po myśli art. 7 ust 3 ww. ustawy określono wymagania, jakie winien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań, miejsce odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane zgodnie z art. 8 ust. 2 ww. cytowanej ustawy. Brzmienie art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 9 ust 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach i Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami zezwala na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, określenia między innymi miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, które powinni spełniać ustalone wymagania, a które to miejsca wskazuje organ wydając decyzję niezwiązaną z treścią wniosku w tym zakresie. Postanowienia zapisane w Aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa na lata 2009 - 2012 z perspektywą na lata 2013 – 2020 Zarządu Województwa z 2010 r. w rozdziale 5 pt. "Kierunki działań i system gospodarowania odpadami" przewidują, że gospodarka odpadami w województwie będzie oparta o system wskazanych w WPGO zakładach zagospodarowania odpadów (ZZO). Oznacza to, że odpady powinny być kierowane tylko i wyłącznie do zakładów wskazanych w tabeli 5.1.-1 Planu. Art. 7 ust. 1. ust. 2 i ust. 3 ustawy o odpadach nakłada na posiadacza odpadów obowiązki postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymogami ochrony środowiska, planami gospodarki odpadami, poddania odpadów ich odzyskowi, a w przypadku jeżeli odzysk odpadów jest niemożliwy z przyczyn technologicznych lub nieuzasadniony z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych to odpady te winny być unieszkodliwiane zgodnie z wymogami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami. Również odpady, których nie udało się poddać odzyskowi, powinny być tak unieszkodliwiane, aby składowane były wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn technologicznych lub nieuzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy o odpadach w brzmieniu ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., nr 28. poz. 145 oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach zamieszczonego w Dz. U. z 2010 r., Nr 185. poz. 1243). wejście w życie w dniu 12 marca 2010 r., odpady winny być w pierwszej kolejności poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu w miejscu ich powstawania. Odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione w miejscu ich powstania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przekazane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione - art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach. Na podstawie ww. przepisów prawa oraz aktualizacji Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami w rozdziale 5. pt. "Kierunki działań gospodarowania odpadami" na str. 88. na mapie nr 5.1-1. pt. "Lokalizacja zakładów zagospodarowania odpadów oraz obszarów ich obsługi" oraz pkt. 5.1.9.1. oraz w tabeli na str. 110 nr 3. pt. "Dane dotyczące istniejących instalacji na terenie ZZO Obszar Wschodni" organ stwierdził, iż wniosek Zakładów G Sp. z o.o. odpowiada tym wymogom, tj. jako miejsce unieszkodliwiania lub odzysku odpadów komunalnych wskazano sortownię odpadów zmieszanych i ze zbierania selektywnego – T Sp. z o.o. i stację przeładunkowa z punktem dobrowolnego gromadzenia odpadów. W ocenie organu wnioskodawca w myśl zarządzenia Burmistrza Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, spełnił wymogi w nim wskazane. Zdaniem Burmistrza spełniony został przez wnioskodawcę obowiązek wynikający z art. 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na potwierdzenie organ wymienił wszystkie złożone przez wnioskodawcę dokumenty. Wnioskodawca w dniu [...] października 20111 r. zapoznał się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym nie wnosząc do niego zastrzeżeń, oświadczeń, uwag. wniosków i wyjaśnień. Burmistrz stwierdził, iż z przeprowadzonej oceny organu wynika jednoznacznie, że planowana działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od osób fizycznych i jednostek organizacyjnych na terenie Gminy i Miasta będzie wykonywana zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Organ uwzględnił wniosek Zakładów G Sp. z o.o. o cofnięcie jako miejsc odzysku lub unieszkodliwianie odpadów komunalnych w miejscach wskazanych w piśmie z dnia [...] października 2011r. Zgodnie z brzmieniem art. 108 K.p.a. ze względu na ważny interes społeczny wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, w którym zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należących do zadań własnych gminy poprzez zapewnianie utrzymania czystości i porządku, i unieszkodliwiania odpadów komunalnych decyzji nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i stwierdzono, iż zgodnie z art. 130 ust. 3 pkt 1 K.p.a. wniesienie odwołania w terminie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Odwołanie od decyzji Burmistrza w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych wydanej na rzecz Zakładów G Sp. z o.o. wniosła T Sp. z o.o. Odwołująca się Spółka wniosła o pozbawienie zezwolenia rygoru natychmiastowej wykonalności oraz o zmianę punktu 2 zezwolenia poprzez wykreślenie, jako miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, stacji przeładunkowej z punktem dobrowolnego gromadzenia odpadów przy ul. [...], Spółki Komunalnej Sp. z o.o.,. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 9 ust. 1a pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, 2. art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego, poprzez nadanie zezwoleniu rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku przesłanek do jego nadania; 3. art. 107 §3 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji oraz okoliczności faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 2 K.p.a., art. 9 ust. 1, 1a, 1 b, art. 7 ust. 1 i 3a, art. 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż wymienione w ustawie elementy zezwolenia mają charakter kompleksowy i zamknięty, co oznacza, że w konkretnym zezwoleniu na prowadzenie przedmiotowej działalności organ wydający zezwolenie nie może pominąć żadnego z nich oraz też nie może swobodnie kształtować treści zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie zawarł wszystkich elementów wymaganych zezwoleniem, w szczególności nie nałożył obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Nadto zaznaczył, iż w zezwoleniu należy określić termin podjęcia działalności. W rozpoznawanej sprawie zawarto zapis, iż "zezwolenie ważne jest od dnia gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna", co w świetle obowiązujących przepisów należy uznać za prawidłowe określenie. Zdaniem organu II instancji zupełnie niezrozumiały, w świetle powyższego, jest dalszy zapis o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, który pomijając fakt nie spełnienia i nie wykazania zaistnienia przesłanek, do jego nadania przez organ, wynikających z art. 108 § 1 K.p.a., to całkowicie sprzeczny jest z zapisami ustawy, która wprost określa, iż rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się decyzji o której mowa w art. 6 ust. 7 ustawy. SKO podało, iż w osnowie rozstrzygnięcia zamieszczono zapisy wzajemnie się wykluczające, co uchybia w sposób rażący obowiązującym przepisom prawa materialnego jak i procesowego. Za chybione i sprzeczne z ww. przepisami organ uznał wskazanie w pkt 2 jako miejsca odzysku lub unieszkodliwienia odpadów komunalnych stacji przeładunkowej punktu dobrowolnego gromadzenia odpadów przy ul. [...] Spółki Komunalnej sp. z o. o., przede wszystkim z uwagi na to, iż organ nie wykazał, że powyższa stacja zgodnie z wojewódzkim planem gospodarki odpadami stanowi miejsce odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych. W zaskarżonej decyzji pominięto fakt podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy i ewentualnie jej uregulowań w tym zakresie. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji w podjętej decyzji pominął ocenę wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek jak i określonych przepisami prawa miejscowego. Powyższe ustalenia zaprowadziły SKO do wniosku, iż rozstrzygnięcie zapadło w niewyjaśnionych okolicznościach sprawy, czym organ uchybił podstawowym obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., co do dokładnego wyjaśnienia faktycznego stronom sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpoznania całego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. ([...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., złożyły Zakłady G Sp. z o.o.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: A. prawa procesowego: 1. art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącemu udziału w postępowaniu przed organem II instancji, 2. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że T Sp. z o.o. jest stroną w toczącym się postępowaniu, 3. art. 130 § 2 K.p.a. poprzez nie powiadomienie skarżącego o odwołaniu złożonym w ustawowym terminie przez T Sp. z o.o. oraz o wstrzymaniu wykonania decyzji organu I instancji. B. prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą interpretację. Wobec powyższego wniesiono o: 1. uchylenie decyzji w całości, 2. wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 61 § 2 pkt 1, a na wypadek nieuwzględnienia przez organ - na zasadzie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, 4. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego nie było potrzeby uchylania w całości decyzji Burmistrza przez SKO, które mogło ewentualnie uchylić przedmiotową decyzję w części dotyczącej wywozu odpadów poza teren województwa [...], która zdaniem SKO wymaga szerszego uzasadnienia. Natomiast nie wymagała uchylenia ta część decyzji, która ma jednoznaczne umiejscowienie w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów naruszania przepisów postępowania administracyjnego Kolegium podkreśliło, iż rozpatrzyło sprawę na podstawie przedłożonych akt przedmiotowej sprawy przez organ I instancji, nie prowadząc dodatkowo postępowania wyjaśniająco - dowodowego uznając, że uchybienie organu l instancji w prowadzonym postępowaniu uzasadniają kasacyjne uchylenia decyzji. Stan faktyczny sprawy organ II instancji ustalił w oparciu o dostarczoną dokumentację, która stanowiła podstawę wydania decyzji przez organ I instancji. Zasada czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nakazuje organom administracji zapewnić prawo do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, a zatem w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Skarżący został powiadomiony przez organ I instancji o złożeniu odwołania w przedmiotowej sprawie przez T Sp. z o.o. i przesłania akt sprawy do Kolegium, co spełnia wymogi art. 131 i 133 K.p.a.. Zarzuty w tym zakresie organ uznał więc za chybione, a ostrożności procesowej podkreślił, iż nie mające wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Zarzut braku przymiotu strony wnoszącej odwołanie (T Sp. z o.o.) należy uznać za nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyraził w tej kwestii swoje stanowisko (wyrok z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 896/11 - prawo refleksowe). Kolegium ponadto stwierdziło, iż skarżący niewłaściwie zinterpretował ustalenia Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium uznało za wzajemnie się wykluczające zapisy w decyzji organu I instancji "o terminie jej obowiązywania". Za chybiony uznało zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy o odpadach - w sprawie bowiem nie zostało wyjaśnione, iż stacja przeładunkowa spełnia te wymogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej jako: "P.p.s.a.", sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu określonym art. 145 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 P.p.s.a., podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy. Z kolei zgodnie z przepisem art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd stwierdził, iż zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 § 2 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. jest drugą decyzją kasacyjną wydaną w przedmiotowej sprawie, zainicjowanej wnioskiem Zakładów G Sp. z o.o. z dnia [...] maja 2011r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach obywatela, wynikających z przepisów prawa materialnego. Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) – "K.p.a.", postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą powinien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, str. 100-101). W wyroku z 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skorzystanie zatem z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji). Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Należy zważyć, iż określone w ww. przepisie przesłanki nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 K.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądnie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, iż przeprowadzenie dodatkowego postępowania zależy od uznania organu odwoławczego, który rozpoznając sprawę ponownie w wyniku odwołania obowiązany jest ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej, między innymi przez pryzmat postępowania dowodowego organu pierwszej instancji i dokonanych na jego podstawie ustaleń faktycznych. Gdy zatem organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany w pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część bądź całość materiału została zgromadzona z naruszeniem prawa, w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, dokonać winien oceny czy, w okolicznościach danej sprawy, wystarczające dla możliwości jej załatwienia będzie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136), czy też rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. W takiej sytuacji zatem, gdy w ocenie organu odwoławczego, sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia bowiem organ ten nie przeprowadził, bądź przeprowadził z istotnym naruszeniem właściwych przepisów przeważającą część postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy nie może konwalidować samodzielnie takiej wadliwości, przeprowadzając postępowanie i podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne we własnym zakresie. Wobec powyższego w przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w wymienionych przepisach prawa. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na kolejne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego umknęło, iż jego obowiązkiem było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej pod względem przedmiotowym oraz podmiotowym sprawy administracyjnej, co do jej istoty, w szczególności ocena dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym. Kolegium natomiast ograniczyło się do oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie wykazując przy tym, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 136 K.p.a. Samo lakoniczne stwierdzenie, że "rozstrzygnięcie zapadło w niewyjaśnionych okolicznościach sprawy, czym organ uchybił podstawowym obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa, co do dokładnego wyjaśnienia faktycznego stronom sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpoznania całego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to kasacyjne uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 138 § 2 Kpa", nie wystarczy, aby uznać, iż Kolegium nie mogło zastosować w niniejszej sprawie art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy nie udowodnił konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie całości lub w znacznej części, co uzasadniałoby zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. W wyroku z dnia 17 lutego 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż tylko w przypadku przeprowadzenia postępowania z naruszeniem norm procesowych, którego nie da się wyeliminować przed organem odwoławczym, istnieje możliwość wydania decyzji kasacyjnej (sygn. akt I OSK 624/2009, LexPolonica nr 2246527). Stanowisko to podziela Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie. Zaskarżona decyzja i uchylona przez nią decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm. - "ustawa"). Stosownie do treści art. 9 ust. 1 ustawy (w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji) zezwolenie na powinno określać: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy; 2) przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem; 3) termin podjęcia działalności; 4) wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem; 5) niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem; 6) inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Dodatkowe warunki, jakie musi zawierać zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości określa art. 9 ust. 1a ustawy i są to: 1) rodzaje odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości; 2) sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów komunalnych; 3) dopuszczalny do składowania poziom odpadów komunalnych ulegających biodegradacji; 4) sposób realizacji obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji; 5) miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Jak wskazują powyższe przepisy część warunków dotycząca miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych znajduje się w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. z 2010r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) – "ustawa o odpadach". W myśl art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach zakazuje się poddawania odzyskowi lub unieszkodliwianiu niesegregowanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalnych osadów ściekowych poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone, z zastrzeżeniem ust. 4. Stosownie do treści ust. 4 art. 9 niesegregowane odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalne osady ściekowe mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze województwa innego niż te, na którym zostały wytworzone, jeżeli odległość od miejsca wytwarzania odpadów do instalacji lub miejsca przeznaczonego do odzysku lub unieszkodliwiania jest mniejsza niż odległość do instalacji lub miejsca położonego na obszarze tego samego województwa. Zgodnie z treścią ust. 4a art. 9 zasada, o której mowa w ust. 4, jest realizowana zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, o której mowa w art. 7. Hierarchia ta, zgodnie z art. 7 ust. 1-3 ustawy o odpadach przedstawia się następująco: 1. posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami (ust. 1). 2. posiadacz odpadów jest obowiązany w pierwszej kolejności do poddania ich odzyskowi, a jeżeli z przyczyn technologicznych jest on niemożliwy lub nie jest uzasadniony z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych, to odpady te należy unieszkodliwiać w sposób zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami (ust. 2). 3. odpady, których nie udało się poddać odzyskowi, powinny być tak unieszkodliwiane, aby składowane były wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn technologicznych lub nieuzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych (ust. 3). Z przytoczonych przepisów prawa materialnego wynika, że w zezwoleniu na prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, należy wskazać miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, a określenie tychże miejsc ma nastąpić z zachowaniem warunków wynikających z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach oraz zgodnie z wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Interpretacja przepisów art. 9 ustawy o odpadach wskazuje, że określając instalację w której odpady mają podlegać unieszkodliwianiu lub odzyskowi organ winien kierować się zasadą technologiczną i zasadą bliskości. Zasada technologiczna ma oparcie w przepisie art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008 r. Nr 25 poz. 150). Nakazuje ona, by określając w zezwoleniu konkretne instalacje, organ w pierwszej kolejności kierował się technologią, na której opiera się jej działanie, a która z punktu widzenia ochrony środowiska jest najbardziej korzystna (art. 9 ust. 2). Zasada bliskości nakazuje, aby odpady w pierwszej kolejności poddawane były odzyskowi lub unieszkodliwieniu w miejscu ich wytworzenia. Oznacza ona również zakaz poddawania odzyskowi lub unieszkodliwianiu odpadów poza obszarem województwa, w którym zostały wytworzone (art. 9 ust. 1 i ust. 3). W wyjątkowych sytuacjach, ze względu na odległość miejsca wytworzenia odpadów od instalacji, dopuszcza się unieszkodliwianie lub odzysk odpadów poza terenem województwa, w którym zostały wytworzone. Nadto przepis art. 9 ust. 1a pkt 5 ustawy nakazuje organowi wydającemu stosowne zezwolenie, uwzględnienie postanowień wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Treść decyzji organu pierwszej instancji nie uwzględnia wskazań wynikających z przytoczonych powyżej przepisów art. 9 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach plany gospodarki odpadami określają między innymi opis aktualnego stanu gospodarki odpadami, zawierający informacje dotyczące: a) rodzaju, ilości i źródła pochodzenia odpadów, które mają być poddane procesom odzysku lub unieszkodliwiania, b) wyszczególnienia posiadaczy odpadów prowadzących działalność w zakresie zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, c) rozmieszczenia istniejących instalacji do zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, d) identyfikacji problemów w zakresie gospodarowania odpadami; W omawianym planie musi się znaleźć określenie: 1. rodzajów, nazw instalacji oraz rodzajów prowadzonych procesów; 2. rodzajów przetwarzanych odpadów; 3. wykorzystywanych oraz maksymalnych mocy przerobowych. Ponadto rozmieszczenie poszczególnych rodzajów instalacji musi być pokazane na mapie. Na tle tak przedstawiającego się stanu prawnego orzekały w niniejszym postępowaniu organy administracyjne. Dodać należy, na postawie art. 7 ust. 3 ustawy Burmistrz, zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2006r. Nr [...], określił wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Uchylając decyzję organu I instancji, udzielającej zezwolenia stronie skarżącej na odbieranie odpadów komunalnych, Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji nie zawarł wszystkich elementów wymaganych zezwoleniem, w szczególności nie nałożył obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Organ odwoławczy nie wskazał o jakie "odpowiednie dokumenty", co może prowadzić do sytuacji, że organ I instancji wydając ponownie rozstrzygnięcie nie uwzględni w swojej decyzji "odpowiednich dokumentów", a Kolegium znów taką decyzję uchyli. Z całą pewnością takie enigmatyczne określenie przez SKO naruszenia nie służy zasadzie szybkości postępowania określonej w art. 12 K.p.a. Ponadto z takiego zapisu w zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy sam nie mógł nałożyć na wnioskodawcę obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem, tym bardziej, że tylko organ odwoławczy wie o jakie konkretnie dokumenty chodzi. Kolejnym zarzutem wskazanym przez Kolegium było zamieszczenie w decyzji pierwszoinstancyjnej zapisu, iż "zezwolenie ważne jest od dnia gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna", co w świetle obowiązujących przepisów należy uznać za prawidłowe, a z drugiej strony nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, który pomijając fakt nie spełnienia i nie wykazania zaistnienia przesłanek, do jego nadania przez organ, wynikających z art. 108 § 1 K.p.a., jest całkowicie sprzeczny z zapisami ustawy, która wprost określa, iż rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się decyzji, o której mowa w art. 6 ust. 7 ustawy. SKO słusznie wytknęło ww. błąd, ale nie jest to naruszenie, którego Kolegium nie mogło samo wyeliminować poprzez uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Za chybione i sprzeczne z ww. przepisami organ II instancji uznał wskazanie w pkt 2 jako miejsca odzysku lub unieszkodliwienia odpadów komunalnych stacji przeładunkowej punktu dobrowolnego gromadzenia odpadów przy ul. [...] Spółki Komunalnej sp. z o. o., przede wszystkim z uwagi na to, iż organ nie wykazał, że powyższa stacja zgodnie z wojewódzkim planem gospodarki odpadami stanowi miejsce odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Ustalenie, czy ww. punkt dobrowolnego gromadzenia odpadów stanowi miejsce odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych nie wykraczało jednak poza regulacje art. 136 K.p.a. Kolegium oceniając materiał dowodowy, a zwłaszcza załączoną do pisma wnioskodawcy z dnia [...] października 2011r. umowę nr [...] zawartą pomiędzy Spółką Komunalną sp. z o. o. a W Sp. z o.o., która jest stacją stanowiącą miejsce odbioru i zagospodarowania odpadów zgodnie z wojewódzkim planem gospodarki odpadami, mogło dojść do wniosku, że skoro punkt dobrowolnego gromadzenia odpadów podpisuje umowę z ww. stacją to oznacza, że sam nie jest stacją stanowiącą miejsce odbioru i zagospodarowania odpadów zgodnie z wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Powyższe należało jedynie potwierdzić analizując zapisy Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji w podjętej decyzji pominął ocenę wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek jak i określonych przepisami prawa miejscowego. W decyzji organu I instancji znajduje się analiza wniosku pod kątem przepisów ustawowych oraz prawa miejscowego, tj. ww. zarządzenia Burmistrza z dnia [...] stycznia 2006r. Brakującą analizę mogło przeprowadzić SKO samo, ponownie rozpoznając sprawę, a nie tylko weryfikując decyzję organu I instancji. Tym bardziej, że analiza ta nie wymaga zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego wykraczającego poza dyspozycję art. 136 K.p.a. W wyroku z dnia 20 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1321/2009, LexPolonica nr 2553192) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Treść przepisu art. 138 kpa w powiązaniu z art. 15 kpa, wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza bowiem, że każda sprawa administracyjna podlega - w wyniku wniesionego odwołania - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadzał pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu itp). W takim przypadku organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, do czego nie jest uprawniony i co nie mieści się w jego kompetencji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło samodzielnie rozstrzygnąć sprawę skarżącej Spółki i nie istniała potrzeba uchylania decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ nie wykazał w dostateczny sposób, że nie jest w stanie, w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a., przeprowadzić postępowania wyjaśniającego wystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 K.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (vide: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2009, str. 676). Sąd zważył, iż w sytuacji, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie, zasady szybkości postępowania, ekonomiki procesowej oraz doświadczenia życiowego przemawiają przeciwko wydaniu, kolejnej decyzji kasacyjnej. Podkreślenia także wymaga, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zakorzeniona w normie konstytucyjnej, stanowić ma gwarancję należytej obrony praw dla strony, a nie dla organu administracji publicznej. Uwzględniając zatem powyższe okoliczności organ odwoławczy, jako organ wyposażony w kompetencję do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, winien podjąć wszelkie niezbędne działania celem doprowadzenia do zakończenia postępowania administracyjnego i załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W rozpoznawanej sprawie wydanie przez organ administracji publicznej drugiej instancji kolejnej decyzji kasacyjnej, bez dostatecznego wskazania konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części oraz jednoznacznej oceny już zgromadzonych dowodów, stanowi zatem nie tylko naruszenie przepisów art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a., poprzez uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy, ale także zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. zasady praworządności, szybkości postępowania, uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 7, art. 8 art. 12 § 1 K.p.a.). Prowadzić to może także do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Odnosząc się wreszcie do zarzutów zawartych w skardze, stwierdzić przyjdzie, iż nie są one zasadne. Po pierwsze jeśli chodzi o naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącemu udziału w postępowaniu przed organem II instancji, skarżący nie podali jakiej czynności procesowej nie mogli (z uwagi na wadliwe zachowanie organów orzekających) dokonać w sprawie. Samo powoływanie się przez stronę na uchybienie procesowe z ww. przepisu nie może wywierać skutku w postaci uznania, że decyzja została wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Aby zarzut naruszenia powołanego artykułu odniósł zamierzony skutek, strona zobowiązana była wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 842/2011, LexPolonica nr 2550856). Odnosząc się do kolejnego zarzutu zawartego w skardze, tj. naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że T Sp. z o.o. jest stroną w toczącym się postępowaniu, to kwestia ta została już przesądzona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 18 stycznia 2012r. (sygn. akt II SA/Go 896/11), którym skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., jest związany. Wobec tego sprawa ewentualnego naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a., wskazanego przez stronę skarżącą, nie mogła zostać ponownie rozpatrzona. Dalej stwierdzić należy, iż pismem z dnia [...] października 2011r. [...] organ I instancji zawiadomił stronę skarżącą o wniesionym przez T Sp. z o.o. odwołaniu, co czyni zarzut naruszenia art. 130 § 2 K.p.a. bezzasadnym. Jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 i 1a ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację, to przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewidują, że miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów oprócz tego, że zasadniczo muszą się znajdować na obszarze województwa, w którym odpady zostały wytworzone i muszą być to miejsca najbliżej położone miejsca wytwarzania tych odpadów, to jeszcze muszą być one zgodne z wojewódzkim planem gospodarowania odpadami. Wobec tego miejsca wpisane w zezwoleniu jako miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, muszą być wpisane w WPGO (wojewódzki plan gospodarowania odpadami). Z kolei z akt wynika, że dopiero ze stacji przeładunkowej z punktem dobrowolnego gromadzenia odpadów Spółki Komunalnej sp. z o.o. odpady będą transportowane do sortowni wpisanej do WPGO należącej do W Sp. z o.o. W świetle powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.