II SA/Go 959/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku E.M. o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] września 2021 r. E.M, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Z.P. pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną i wewnętrzną instalacją gazową, do realizacji na terenie działki [...] w [...]. W skardze wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. Wniosku nie uzasadniono ani nie nadesłano żadnych dokumentów dotyczących przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. W ocenie strony zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisami prawa, bowiem projektowany budynek powinien znajdować się w dalszej odległości, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca zaznaczyła, że organy administracyjne nie uwzględniły w zaskarżonych decyzjach wniesionych w oku postępowania zastrzeżeń. Skarżąca podniosła także, że planowany budynek mieszkalny spowoduje zaciemnienie pomieszczeń w należącym do niej domu, co znacząco wpłynie na komfort życia domowników. Według strony ograniczenie dostępu do światła w dłuższej perspektywie może spowodować pojawienie się wilgoci, grzyba, co w konsekwencji doprowadzi do destrukcji domu. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji spowoduje także spadek wartości nieruchomości. Nadto skarżąca podkreśliła, że jako pierwsza uzyskała pozwolenie na rozbudowę domu, co będzie niemożliwe w przypadku realizacji planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania czynności. Jednakże art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wnioskodawca jest zobowiązany uprawdopodobnić, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu winien nie tylko powołać konkretne okoliczności faktyczne przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji, ale i przedstawić dokumenty uprawdopodabniające te okoliczności, a tego nie uczynił. W związku z tym nie można stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji skutkuje niebezpieczeństwem wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienia NSA z 10 marca 2010 r., I FSK 1841/09 i 19 maja 2011 r., II OZ 415/11, CBOSA). Interpretacja art. 61 § 3 p.p.s.a. nasuwa wniosek, iż strona skarżąca zgłaszając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winna wykazać istnienie prawdopodobieństwa doznania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków jej wykonania. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Natomiast obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny wskazanych przez stronę skarżącą okoliczności. Zatem ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa zawsze na wnioskodawcy, ogólny wywód strony nie jest w tym względzie wystarczający. Wnioskodawca obowiązany jest wyjaśniać, na czym konkretnie polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a także znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jego indywidualnej sytuacji przede wszystkim finansowej i majątkowej. Rozstrzygając wniosek dotyczący wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, Sąd ocenia go zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, gdyż konsekwencje wstrzymania, bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Przy czym wstrzymanie wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę traktowane powinno być jako rozwiązanie wyjątkowe, mając na uwadze, że wykonanie takiej decyzji stanowi realizację prawa zabudowy określonego w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). Wobec tego, aby Sąd mógł stwierdzić, czy w sprawie zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wnioskodawca musi wskazać na istnienie konkretnych okoliczności pozwalających na wniosek, że wstrzymanie wykonania tego aktu jest zasadne oraz wykazać dlaczego osoba uprawniona do prowadzenia robót budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie NSA z 14 stycznia 2011 r., II OZ 1335/10, CBOSA). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała okoliczności, które uzasadniałyby wniosek. Skarżąca ograniczyła się jedynie do wskazania jednej z przesłanek przewidzianej w ww. przepisie – wyrządzenia znacznej szkody, uzasadniając ją wyłącznie istotą realizacji obiektu budowlanego i podniesionymi w skardze zarzutami wobec decyzji organów obydwu instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że składająca wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji była obowiązana do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. W treści skargi oprócz zarzutów w stosunku do zaskarżonej decyzji podniesiono, że realizacja obiektu budowlanego spowoduje zaciemnienie budynku należącego do skarżącej, co w konsekwencji pogorszy komfort życia domowników, wpłynie także na spadek wartości nieruchomości. Nie budzi wątpliwości fakt, że realizacja zamierzenia budowlanego, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z przepisami prawa, ale to, czy jej wykonanie jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Należy zauważyć, że chociaż w art. 61 § 3 p.p.s.a. mowa jest jedynie o uprawdopodobnieniu okoliczności wymienionych w tym przepisie, nie oznacza to, że samo przekonanie strony skarżącej, iż wykonanie zaskarżonego aktu wywoła szczególnie niekorzystne konsekwencje, jest wystarczające do tego, aby jej wniosek został uwzględniony. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności powinien zawierać uzasadnienie, które winno się odnosić do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Jego twierdzenia powinny być poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jego sytuacji finansowej. Natomiast brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (vide: postanowienia NSA z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. GZ 120/04, z dnia 18 maja 2004 r. sygn. FZ 65/04, z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. II OZ 781/21, CBOSA). W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia