II SA/Go 970/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] r. z dnia [...] września 2012 r. , powołując się na przepis art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) odmówił R.M. wszczęcia postępowania w sprawie budowy oczyszczalni ścieków w [...], realizowanej przez Gminę na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. udzielonego przez Starostę. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] czerwca 2012r. R.M. zażądał natychmiastowego nakazu wstrzymania w/w budowy. Organ zakwalifikował to podanie, jako wniosek o wszczęcie postępowania w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane. We wniosku tym wskazano, że odpompowanie wód gruntowych ogranicza prawo R.M. jako użytkownika działki ewid. Nr [...], na której przewidziana jest część inwestycji. Jednakże na podstawie wypisu z rejestru gruntów organ ustalił, iż wskazana działka stanowi własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Agencję Nieruchomości Rolnych. W wyniku wezwania do uzupełnienia wniosku, R.M. przedłożył umowę dzierżawy dotyczącą działki ewid. Nr [...]. Organ podkreślił, że umowa dzierżawy jest stosunkiem zobowiązaniowym, który nie daje dzierżawcy podstaw do poszukiwania w nim normy prawa materialnego upoważniającego do występowania przed organami w przedmiocie wydania nakazów czy zakazów, które organy administracji publicznej mogą kierować jedynie do podmiotów zobowiązanych. Zdaniem organu, pismo z dnia [...] czerwca 2012 r. pochodzi od osoby, która nie może występować w postępowaniu na prawach strony w odniesieniu do prowadzonej inwestycji i jej wpływu na wskazane w podaniu tereny rolne. Organ zaznaczył także, że wypompowanie wód gruntowych nie może zostać uznane za roboty budowlane w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. Okoliczność ta jednakże pozostaje bez wpływu na sposób rozpatrzenia w/w podania, bowiem z uwagi na okoliczność, iż pochodzi ono od osoby, nie posiadającej interesu prawnego w sprawie, organ zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. R.M. wniósł zażalenie na to postanowienie, żądając jego uchylenia. Podkreślił, że posiada interes prawny w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy budowie oczyszczalni ścieków, wywodzący się z wieloletniej dzierżawy wskazanej działki gruntu. Wskazał, iż wykonawca instalacji oczyszczalni ścieków w [...] powinien podlegać nadzorowi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany przepis art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011r., a został dodany ustawą z dnia 3 grudni 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowań: administracyjnego jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Skoro zaś na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11 - niepublikowany). Organ odwoławczy podzielił ocenę organu stopnia podstawowego podania z dnia [...] czerwca 2012r. R.M. jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej prowadzenia robót budowlanych opartego na przepisach prawa materialnego, a mianowicie: art. 50 ust. 1 pkt 2, i dalej art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1004r. Prawo budowlane. Jednocześnie organ podkreślił, że kwestie podniesione w podaniu dotyczące negatywnego wpływu prowadzenia robót budowlanych na stan wód gruntowych na terenie przyległym (obniżenie poziomu wód gruntowych, wyschnięcie zbiornika wodnego) wypełniają hipotezę z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten, uprawniający stosownie do art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, dotyczy bowiem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Zdaniem WINB ewentualne naruszenie stosunków wodnych może powodować sytuację zagrożenia środowiska naturalnego. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, iż inwestor budowy oczyszczalni posiada pozwolenie na budowę realizacji inwestycji, bowiem zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest ograniczone do przypadków wykonywania robót bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. 1 tak, przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. l właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Natomiast zgodnie z art. 51 ust 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Wreszcie WINB zgodził się ze stanowiskiem PINB, że wnioskodawca – R.M. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do występowania z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie wskazanej w swoim wniosku z dnia [...] czerwca 2012r. W świetle akt sprawy bezspornym jest, iż jest on dzierżawcą działki nr [...], której teren zdaniem wnioskodawcy pozostaje w obszarze negatywnego oddziaływania realizowanej inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków w [...]. Natomiast w świetle przepisów prawa i ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost - niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu. Zatem natura posiadanego przez dzierżawcę gruntu interesu nie umożliwia mu występowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie lokalizacji czy realizacji inwestycji w charakterze strony w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1529/07 – LEX nr 513848 oraz z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 906/04 – LEX nr 164671). Tym samym skoro przedmiotowy wniosek z dnia [...].06.2012r. pochodzi od podmiotu, który nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej zawartego w tym wniosku żądania wszczęcia postępowania, organ I instancji posiadał uprawnienie wynikające z przepisu 61a § 1 kpa do odmownego załatwienia takiego podania. Wnosząc skargę na w/w postanowienie, R.M. wskazał na naruszenie przez organ dyspozycji art. 28 kpa, poprzez przyjęcie, iż nie posiada on interesu prawnego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje. Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać zaskarżone rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień jego wydania. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). W sytuacji, gdy Sąd stwierdzi, iż w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności, wymienionych w art. 145 p.p.s.a., a tym samym, że skarga jest nieuzasadniona, oddala ją (art. 151 p.p.s.a.). Uwzględniając przytoczone kryteria oceny zaskarżonych aktów administracyjnych przez sądy administracyjne, należy podkreślić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2012 r., którym powołując się na przepis art. 61a § 1 kpa odmówiono R.M. wszczęcia postępowania w sprawie budowy oczyszczalni ścieków w [...]. Tym samym w rozpatrywanej sprawie należało rozważyć, czy wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy, a także organ stopnia podstawowego, prawidłowo ustalił, że zachodzą tu przesłanki o których mowa w art. 61a § 1 kpa. Zasadą postępowania administracyjnego jest, że wszczyna się je na wniosek strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). Ustawą z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6 poz. 18 ), z dniem 11 kwietnia 2011 r., wprowadzono do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przepis art. 61a, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na takie postanowienie, wnioskodawcy służy prawo wniesienia zażalenia (§ 2). Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej celem tej regulacji "jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Obecnie jedynie art. 157 § 3 Kodeksu określa formę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - stanowiąc, że jest to decyzja. Zgodnie jednak z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych w tej formie - decyzji - powinna następować odmowa wszczęcia postępowania w każdej sprawie. W decyzji tej należy badać jedynie, czy wniosek o wszczęcie postępowania w danej sprawie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu. W związku z powyższym wydaje się, że właściwszą formą rozstrzygnięcia w sprawie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania jest postanowienie. Takie rozwiązanie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżni etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (żądania). Nie naruszy to praw osób występujących z żądaniem wszczęcia postępowania, ponieważ od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie przysługiwać im środek zaskarżenia w postaci zażalenia (w przypadku ministrów i SKO - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), z tą różnicą, że należy go wnieść w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia, nie zaś 14 dni, jak ma to miejsce w przypadku odwołania od decyzji. Ażeby ujednolicić przepisy Kodeksu w tym zakresie konieczne stało się uchylenie § 3 w art. 157 Kodeksu. Analogiczne rozwiązanie znajduje się w Ordynacji podatkowej. Z uwagi na odmienność wznowienia postępowania, wydaje się zasadne pozostawienie obowiązującego rozwiązania w art. 149 § 3 Kodeksu, zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji". Przepis ten służy zatem wyraźniejszemu niż dotychczas, rozróżnieniu wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Dokonując analizy argumentacji organów obu instancji w zakresie oceny, czy wniosek z dnia [...] czerwca 2012 r. złożony przez R.M. pochodzi od strony, wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, iż przez stronę postępowania administracyjnego – w tym przypadku dotyczącego prawidłowości prowadzenia robót budowlanych – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) organ może wszcząć zarówno na żądanie strony postępowania, określonej zgodnie z dyspozycją art. 28 kpa, jak również z urzędu, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją żądania czynności organu ze względu na interes prawny wywodzony ze stosunku prawnego dzierżawy gruntu. Jest to stosunek prawny, a zatem relacja miedzy stronami umowy, o charakterze względnym (obligacyjnym). Stosunek taki nie tworzy więzi prawnej stron tego stosunku z określonym przedmiotem, analogicznego do praw rzeczowych, lecz kształtuje wieź prawną między stronami umowy, w tym ich wzajemne prawa i obowiązki, a tym samym może być źródłem roszczeń prawnych, jedynie pomiędzy stronami stosunku. Co do zasady, nie odnosi on skutków prawnych na zewnątrz, w stosunku do innych osób (erga omnes). Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, iż taka umowa może wprawdzie stanowić źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane), jednakże nie może stanowić podstawy prawnej do żądania przez – tak jak w niniejszej sprawie – dzierżawcę, przyznania jej statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jak słusznie wskazały organy, jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost - niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu. Zatem natura posiadanego przez dzierżawcę gruntu interesu nie umożliwia mu występowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie lokalizacji czy realizacji inwestycji w charakterze strony w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1529/07 – LEX nr 513848 oraz z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 906/04 – LEX nr 164671). Mając powyższe na uwadze, wydanie zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia go poprzedzającego, należy uznać za uzasadnione, zgodne z dyspozycją art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze wskazać należy, iż istotnie skarga, o której mowa w art. 227 kpa, pochodząca od osoby nie mającej przymiotu strony postępowania, a dotyczącej sprawy, co do której organ jak dotąd nie prowadził postępowania może stanowić asumpt do wszczęcia stosownego postępowania z urzędu. Ocena w tym przedmiocie pozostawiona jest jednak już dyspozycji organu. Skarżący, nie mogąc wykazać interesu prawnego w tym zakresie, nie może wywodzić swojego uprawnienia do występowania w takim postępowaniu, nie może skutecznie domagać się od organu wszczęcia tego postępowania czy też skarżyć jego bezczynności w tym zakresie. Nie może on zatem, z uwzględnieniem powyższych uwag, wywodzić z dyspozycji art. 227 kpa uzasadnionego dla uznania jego interesu prawnego w niniejszej sprawie administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. nie stwierdził w niniejszym postępowaniu uchybień, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 p.p.s.a., a tym samym w konsekwencji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.