II SA/Go 975/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na powierzenie zadania publicznego wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie jego realizacji stwierdza nieważność punktu 5 tytułu: "Termin i warunki realizacji zadania" oraz punktu 2 tytułu: "Wymagane dokumenty", załącznika numer 1 zaskarżonego zarządzenia. Wojewoda wniósł skargę na Zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na powierzenie zadania publicznego wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie jego realizacji, domagając się stwierdzenia jego nieważności w części obejmującej załącznik Nr 1 - "Ogłoszenie", w zakresie punktu 5 w podtytule: "Termin i warunki realizacji zadania" oraz punktu 2 w podtytule: "Wymagane dokumenty". Kwestionowanym przepisom Zarządzenia Wojewoda, zarzucił istotne naruszenie art. 90 ust. 1b) i 1) w zw. z ust. 1d) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (DZ.U. z 2015 r. poz. 2156, zwana dalej ustawą) oraz w zw. z art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ( DZ.U. z 2016 r. poz. 239). W uzasadnieniu skargi organ podniósł, że zaskarżone zrządzenie wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w związku z art. 90 ust. 1d ustawy o systemie oświaty. W § 1 zarządzenia ogłoszono otwarty konkurs ofert na powierzenie zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie jego realizacji. Z załącznika nr 1 wynika, że konkurs dotyczy zadania: prowadzenia wychowania przedszkolnego dla dzieci w przedszkolu niepublicznym wraz z udzieleniem dotacji w wysokości określonej w art. 90 ust. 1b ustawy. W myśl art. 90 ust. 1d ustawy do ogłoszenia otwartego konkursu ofert stosuje się odpowiednio przepisy art.13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Określając termin i warunki realizacji zadania Wójt Gminy postanowił m.in., że przedszkole niepubliczne będzie korzystało z części budynku wraz z gruntem, stanowiącym własność Gminy. Zasady korzystania zostaną określone w odrębnej umowie ( pkt 5 ). W podtytule ogłoszenia dotyczącym wymaganych dokumentów Wójt określił jako jeden z wymaganych dokumentów: oświadczenie o gotowości zawarcia umowy najmu nieruchomości wraz z zobowiązaniem do ponoszenia kosztów eksploatacji budynku, pomieszczeń, otoczenia i ich bieżącego utrzymania. Zdaniem skarżącego wskazane zapisy są sprzeczne z art. 90 ust. 1b ustawy, który określa jakie wymagania powinien spełniać przedszkole niepubliczne ubiegające się o udzielenie dotacji na zasadach w tym przepisie określonych. Do spełnienia przez oferenta warunków wynikających z tego przepisu Wójt Gminy odwołał się w punkcie 3 podtytułu ogłoszenia – "Termin i warunki realizacji zadania". Organ podkreślił, że katalog warunków ustalonych w art. 90 ust. 1b jest katalogiem zamkniętym, a więc brak jest podstawy prawnej dla nakładania jakichkolwiek dodatkowych warunków przez organ ogłaszający konkurs, nie przewidzianych przez ustawodawcę. Ponadto art. 1e ustawy obliguje podmiot ubiegający się o dotację w postępowaniu konkursowym do złożenia zobowiązania o przestrzeganiu warunków, o których mowa w ust. 1b. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że jednym z zadań gminy jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, a także w szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5. Powierzenie realizacji zadań z zakresu wychowania przedszkolnego i jego finansowanie na zasadach określonych w art. 90 ust. 1b ustawy jest jedną z form realizacji zadań oświatowych w zakresie wychowania przedszkolnego przez gminę. Z zastrzeżeniem przypadków opisanych w art. 90 ust. 1 g ustawy przeprowadzenie otwartego konkursu ofert nie jest obligatoryjne. Powierzenie realizacji zadań i udzielenie finansowania w tym trybie ma charakter fakultatywny. Zgłoszone przez Wojewodę zarzuty organ uznał za chybione. Organ wskazał, że wyboru podmiotu do przyznania dotacji dokonuje się w oparciu o kryteria sformułowane przez radę gminy w trybie art. 90 ust. 1f ustawy. Kryteria te są dodatkowymi uwarunkowaniami wpływającymi w sposób decydujący na ocenę ofert i są one całkowicie oderwane od warunków opisanych w art. 90 ust. 1b ustawy. Aby oferta została poddana ocenie merytorycznej na płaszczyźnie owych kryteriów, musi w pierwszej kolejności spełniać warunki formalne wyszczególnione w art. 90 ust. 1b ustawy. Zdaniem organu przepis art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie stanowi podstawę do nałożenia przez organ ogłaszający konkurs dodatkowe warunki. W ocenie organu przepis art. 90 ust. 1 b ustawy nie może być tak interpretowany, że katalog wymogów zawartych w tym przepisie jest zamknięty, co miałoby przesądzać o braku podstaw do formułowania dodatkowych wymogów. Właściwa wykładnia powyższego przepisu sprowadza się do przyjęcia, ze wymogi w nim określone muszą być formalnie spełnione, aby podmiot mógł ubiegać się o dofinasowanie na zasadach określonych w art. 90 ust. 1b ustawy, natomiast w żadnym przypadku nie można przyjąć, że podmiot, który spełnia powyższe wymogi nie musi spełniać żadnych innych, np. opisanych w formie kryteriów oceny ofert. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 w.w. ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W badanej sprawie Wojewoda, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł skargę na Zrządzenie Wójta Gminy z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na powierzenie zadania publicznego wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie jego realizacji. Zaskarżonemu aktowi prawnemu Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 90 ust. 1b i 1e w związku z ust. 1d ustawy o systemie oświaty. Skarżący zakwestionował legalność zapisów zawartych w Załączniku nr 1 do zarządzenia którymi organ ogłaszający konkurs wprowadził dodatkowe warunki jakie winien spełnić oferent, aby skutecznie ubiegać się o dotację z budżetu gminy. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Zgodnie z art. 90 ust. 1b niepubliczne przedszkole może otrzymywać dotację z budżetu gminy na każdego ucznia w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, jeżeli przedszkole to: 1) spełni warunki określone w art. 6 ust. 1, z tym że czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, nie może być krótszy niż czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez radę gminy dla przedszkoli prowadzonych przez gminę, 2) będzie pobierać opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego nie wyższe niż opłaty ustalone przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 1 lit. a, 3) będzie prowadzić dokumentację przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla przedszkoli publicznych, 4) zapewni liczbę uczniów w oddziale przedszkolnym nieprzekraczającą maksymalnej liczby uczniów w oddziale przedszkola publicznego, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ust. 2, 5) zapewni uczniom pomoc psychologiczno-pedagogiczną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11, 6) stosuje zasady przyjmowania do publicznych przedszkoli, określone w rozdziale 2a - z tym że na ucznia niepełnosprawnego dotacja może być przyznana w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkoli publicznych, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Przyznanie dotacji odbywa się o przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert ogłaszanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ( art. 90 ust. 1d). Regulamin otwartego konkursu ofert oraz kryteria wyboru ofert określa rada gminy w drodze uchwały ( art. 90 ust. 1 f). Dofinansowanie, o którym mowa w art. 90 ustawy jest jednostronnym świadczeniem opartym na przepisach prawa publicznego spełnianym przez dysponenta publicznych środków finansowych na rzecz podmiotów cieszących się przynajmniej względną niezależnością organizacyjno-finansową, o charakterze bezzwrotnym i nieekwiwalentnym, związanym z finansowaniem zadań lub działalności leżącej w interesie publicznym. Jak w przypadku każdej dotacji, stosunek prawny pomiędzy dotującym a dotowanym charakteryzuje się nierówną pozycją podmiotów i powierzeniem dotującemu kompetencji do władczego kształtowania treści tego stosunku. Niemniej jednostka samorządu danego szczebla (gmina, powiat) w zasadzie nie może odmówić szkole lub placówce niepublicznej udzielenia dotacji, jeżeli tylko zostały spełnione warunki szczegółowo określone w komentowanym artykule i został złożony odpowiedni wniosek. Dofinansowanie działalności szkół i placówek niepublicznych jest dla jednostek samorządu poszczególnych szczebli ich zadaniem własnym (por. Mateusz Pilich, komentarz do art. 90 ustawy o systemie oświaty, lex). W analizowanej sprawie Uchwałą z dnia 29 maja 2015 r. Nr VIII/39/2015 Rada Gminy określiła regulamin otwartego konkursu ofert na wyłonienie niepublicznego przedszkola, o których mowa w art. 90 ust. 1b ustawy, wykonanie tejże uchwały powierzając Wójtowi Gminy ( § 2 ). Wykonując wskazaną uchwałę Wójt Gminy ogłosił Zarządzenie, które stało się przedmiotem zaskarżenia przez organ nadzoru w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżone przez Wojewodę Zarządzenie stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami admninistracyjnymi (DZ.U. z 2012 r. poz. 270). W § 4 pkt 3 ppkt 1,3, 4 i 5 w.w. Uchwały Rada Gminy wskazała, że oferta powinna zawierać szczegółowy opis prowadzonego przedszkola z wyszczególnieniem realizowanego programu nauczania, wychowania i opieki, szczegółowy opis lokalu, w którym prowadzone jest wychowanie przedszkolne wraz z wyszczególnieniem wyposażenia poszczególnych pomieszczeń, opis posiadanego placu zabaw przed budynkiem przedszkola, lokalizację i adres prowadzonego przedszkola. Z przytoczonych przepisów Uchwały wynika jednoznacznie, że w konkursie mogą brać udział osoby, które prowadzą niepubliczne przedszkola, na co wskazują wymogi dotyczące wskazania lokalizacji, adresu oraz opisu pomieszczeń, w których działalność jest już prowadzona. Takie stanowisko ma oparcie w przepisach ustawy o systemie oświaty. W art. 90 ust. 1e ustawodawca używa pojęcia – "osoba prowadząca niepubliczne przedszkole". Przez pojęcie to, należy rozumieć osobę, która uzyskała wpis do ewidencji działalności, nadto osobę która już rozpoczęła działalność oświatową (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 226/16, lex). W tych okolicznościach sprawy nieuprawnione jest stanowisko Wójta Gminy, który w Zarządzeniu o ogłoszeniu konkursu wprowadził dodatkowe wymogi wobec oferentów, mogące mieć wpływ na ograniczenie kręgu osób spełniających warunki konkursu. Takim warunkiem dodatkowym są z pewnością zapisy zawarte w załączniku nr 1 w podtytule – "Termin i warunki realizacji zadania" – pkt 5 - wskazujący na wymóg korzystania z części budynku oraz gruntu stanowiącego własność Gminy oraz zapis zawarty w punkcie 2 w podtytule "Wymagane dokumenty" - wprowadzający obowiązek złożenia oświadczenia o gotowości zawarcia umowy najmu nieruchomości wraz z zobowiązaniem ponoszenia kosztów eksploatacji budynku, pomieszczeń, otoczenia i ich bieżącego utrzymania. Poprzez wprowadzenie zapisów o powyższej treści z udziału w konkursie wyłączone zostaną osoby, które na terenie Gminy prowadzą już przedszkola niepubliczne i przez to ich sytuacja lokalowa jest ustabilizowana. Do wprowadzania takich ograniczeń organ wykonawczy Gminy nie był upoważniony. Przypomnieć należy, że zadaniem Wójta Gminy było wykonanie Uchwały Rady Gminy z dnia 29 maja 2015 r. Nr VII/39/2015, w której organ stanowiący w sposób wiążący ustalił regulamin konkursu oraz kryteria wyboru ofert. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2016 poz. 446) wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami prawa. Wykonując przypisane mu obowiązki organ wykonawczy nie może wkraczać w kompetencje organu stanowiącego, a każdy przypadek przekroczenia kompetencji należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W tych okolicznościach nie może być uznana argumentacja Wójta Gminy oparta o jego interpretację przepisu art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ( DZ.U. z 2016 r. poz. 239 ). W ust. 2 wskazanego przepisu ustawodawca stanowi o tym, jakie elementy powinno zawierać ogłoszenie o otwartym konkursie ofert. Treść przepisu nie daje podstaw do stwierdzenia, że ogłoszenie o otwartym konkursie ofert na prowadzenie niepublicznych przedszkoli, może być sprzeczna z uchwałą wydaną na podstawie art. 90 ust. 1 f ustawy o systemie oświaty. Stanowiąc o tym, że ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o zasadach przyznawania dotacji (art. 13 ust. 2 pkt 3) oraz o terminach i warunkach realizacji zadania (art. 13 ust. 2 pkt 4) racjonalny ustawodawca miał na uwadze, że ogłoszenie powinno odpowiadać treści stosownej uchwały oraz stanowi jej wykonanie, a zatem wskazany przepis nie daje podstaw do wprowadzania zmian w stosunku do treści aktów prawnych wyższego rzędu. Z powyższych względów skarga okazała się zasadna, dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r. poz. 270 ), Sąd stwierdził nieważność zapisów zawartych: w punkcie 5 tytułu: "Termin i warunki realizacji zadania" oraz punkcie 2 tytułu: "Wymagane dokumenty", załącznika nr 1 zaskarżonego zarządzenia.