II SA/Go 975/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Na podstawie decyzji Burmistrza (dalej w skrócie: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] września 2008 r., nr [...] A.G. nabyła prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności, od dnia [...] sierpnia 2008 r. na stałe, w wysokości 153 zł miesięcznie. Rozstrzygnięcie to zostało zmienione decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w zakresie wysokości przyznanego świadczenia. W dniu 23 czerwca 2021 r., pismem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych organ pierwszej instancji został zawiadomiony, iż A.G. nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego od dnia [...] grudnia 2019 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] organ pierwszej instancji zawiadomił A.G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia zasadności pobierania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności na podstawie decyzji z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Wnioskiem datowanym na [...] czerwca 2021 r., złożonym w dniu 1 lipca 2021 r., A.G. wystąpiła do organu pierwszej instancji (jak wskazała, w związku z powyższym zawiadomieniem) o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2008 r., nr [...] oraz o wstrzymanie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, odstąpienie od egzekwowania należności wypłaconych w okresie od grudnia 2019 r. do czerwca 2021 r. i umorzenie kwoty przekazanych w tym czasie zasiłków pielęgnacyjnych. Wyjaśniła, że na podstawie decyzji ZUS doręczonej dnia 24 czerwca 2021 r. nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Nadto podała m.in., iż jej zdaniem zasiłek pielęgnacyjny wypłacany przez OPS w okresie od grudnia 2019 r. do czerwca 2021 r. nie jest świadczeniem nienależnym, gdyż w ww. okresie nie otrzymywała dodatku pielęgnacyjnego z ZUS. Zasiłek ten nie był jednocześnie pobierany z dodatkiem pielęgnacyjnym, a więc z naruszeniem zasady określonej w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż ZUS z mocą wsteczną przyznał dodatek pielęgnacyjny. Powyższa sytuacja nie jest zatem zawinioną czy w jakikolwiek sposób zależną od aktywności czy bierności osoby pobierającej zasiłek, ani też od jej wiedzy czy woli. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] organ pierwszej instancji - na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 - dalej w skrócie: "K.p.a.") - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] września 2008 r., nr [...] oraz umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od [...].12.2019 r. do [...].06.2021 r. Na powyższe postanowienie A.G. wniosła zażalenie. Podała m.in., że skierowała do OPS wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek i umorzenie kwoty wypłaconych zasiłków. Świadczenie wypłacone w okresie od grudnia 2019 r. do czerwca 2021 r. nie jest nienależnym, gdyż prawo do niego nabyła [...] września 2008 r., a wygasło ono, gdy organ rentowy doręczył decyzję o przyznaniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem strony kwota ta nie jest też nienależnie pobrana, ponieważ w ww. okresie nie otrzymywała dodatku pielęgnacyjnego z ZUS (pierwszy dodatek otrzymała [...] czerwca 2021 r.). Dnia 9 lipca 2021 r. otrzymała decyzję organu pierwszej instancji o uchyleniu i wstrzymaniu wypłaty, która nie jest pełnym rozstrzygnięciem tej sprawy, gdyż nie ustosunkowuje się w pełni do wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r., będącego pismem nie w sprawie wszczęcia postępowania, bo to organ pierwszej instancji uczynił, ale prośbą o uchylenie decyzji i zaniechanie egzekwowania wypłaconych należności. Wydane w dniu [...] lipca 2021 r. postanowienia ([...] nie są decyzjami stwierdzającymi, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacany w okresie od grudnia 2019 do czerwca 2021 r. jest świadczeniem nienależnym lub nienależnie pobranym, a tylko w takim przypadku, po wydaniu decyzji o świadczeniu nienależnym czy nienależnie pobranym, można żądać jego zwrotu. Nie jest to także nadpłata, bo zasiłek nie był wypłacany w wyższej kwocie ani też niezgodnie z prawem, bo od dnia [...] września 2008 r., w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności, nabyła prawo do tego świadczenia na stałe. Zdaniem strony potrącenie przez organ rentowy wypłacanego zgodnie z przysługującym prawem zasiłku (za okres grudzień-czerwiec) byłoby niezgodnym z prawem naruszeniem jej dóbr materialnych, ponieważ zasiłek wypłacany od grudnia 2019 r. do czerwca 2021 r. nie jest nienależny ani nienależnie wypłacony, gdyż dokumenty złożone w ZUS dnia 16 grudnia 2019 r. zawierają informację o pobieraniu zasiłku pielęgnacyjnego z Ośrodka Pomocy Społecznej. A zatem ZUS ponosi odpowiedzialność za zaistniałą sytuację – zbieżność świadczeń, do której nie doszłoby, gdyby organ rentowy działał prawidłowo. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: "SKO"), działając m.in. na podstawie art. 141, art. 144 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, gdzie organ wszczął już z urzędu postępowanie w przedmiocie uprawnień strony co do zasiłku pielęgnacyjnego, należało umorzyć postępowanie co do wniosku strony, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Mając powyższe na uwadze, SKO orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji z wniosku strony w całości, albowiem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego był przepis art. 105 § 1 K.p.a. Na powyższe postanowienie SKO A.G. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując jego zasadność i zgodność z prawem. Zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 6-8 oraz art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzące w konsekwencji do naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek przewidzianych w tym przepisie, art. 7, art. 7b, art. 10 w związku z art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., m.in. przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami postępowania administracyjnego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, załatwienie jej w sposób sprzeczny z interesem strony, jak również art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia postanowienia przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. Wniosła o wszechstronne i ostateczne rozpatrzenie sprawy oraz o wydanie rozstrzygającej decyzji. W uzasadnieniu skargi obszernie opisała okoliczności faktyczne sprawy, swoje stanowisko co do istoty tej sprawy, jak również swoje zastrzeżenia co do prawidłowości działania Ośrodka Pomocy Społecznej jak również Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). SKO prawidłowo uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji. W sytuacji bowiem, gdy organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia zasadności pobierania świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności, przyznanego decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], nadawanie przez ten organ odrębnego biegu stanowisku procesowemu strony, zawartemu w piśmie datowanym na [...] czerwca 2021 r. (złożonym właśnie w związku z owym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, w jego trakcie, tzn. przed wydaniem kończącej to postępowanie decyzji), w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. – należało uznać za chybione. W konsekwencji zaskarżone postanowienie SKO, uchylające to postanowienie, należy w ocenie Sądu uznać za prawidłowe. Wprawdzie kwestia ta została w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniona niezbyt precyzyjnie (SKO skupiło się bowiem w tym uzasadnieniu przede wszystkim na obszernym omówieniu i wyjaśnieniu przyjętej podstawy prawnej), jednak z uwagi na to, iż co do wydanego rozstrzygnięcia postanowienie to odpowiada prawu, Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego tego postanowienia. Uchybienie to nie miało bowiem wpływu na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż pozostałe kwestie podnoszone przez skarżącą, w szczególności dotyczące zasadności wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności w okresie po nabyciu uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego, nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania, który – raz jeszcze należy zaznaczyć – sprowadza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem postanowienia SKO z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], a więc rozstrzygnięcia procesowego. Zwłaszcza, że kwestie merytoryczne sprawy stanowiły przedmiot wydanych w sprawie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] oraz SKO z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], a następnie przedmiot kontroli sądowej w odrębnym, aczkolwiek toczącym się równolegle postępowaniu. Tym bardziej Sąd nie mógł badać w niniejszym postępowaniu prawidłowości działań innego organu, tzn. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, związanych z przyznaniem skarżącej prawa do dodatku pielęgnacyjnego oraz podniesionych w tym zakresie przez skarżącą zarzutów. Jeśli chodzi o podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, SKO prawidłowo w ocenie Sądu zastosowało art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwzględnieniem treści art. 105 § 1 oraz art. 144 K.p.a. W myśl pierwszego z przywołanych przepisów organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, przy czym do zażaleń (przysługujących od postanowień – art. 141 § 1 K.p.a.) mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. SKO słusznie zwróciło przy tym uwagę, iż umorzenie postępowania w przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 K.p.a. O bezprzedmiotowości postępowania można bowiem mówić, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Przepis art. 105 §1 K.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania – a taka sytuacja miała miejsce, jeśli chodzi o nadanie przez organ pierwszej instancji pismu skarżącej datowanego na [...] czerwca 2021 r. odrębnego biegu procesowego. Stosownie do treści art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W przypadku obecnego, przytoczonego tu brzmienia art. 126 K.p.a., wprowadzenie odpowiedniego zastosowania art. 105, określającego instytucję umorzenia postępowania do wszystkich postanowień ma takie znaczenie, iż w przypadku prowadzenia postępowania, w którym postanowieniem (a nie decyzją administracyjną) następuje rozstrzygnięcie, możliwe jest umorzenie takiego postępowania również postanowieniem, przy odpowiednim zastosowaniu art. 105 K.p.a. (A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej przez Dz.U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18, opubl. LEX el. 2011). W wyroku z 9 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 2655/12, LEX nr 1317411, WSA w Warszawie przyjął, że odesłanie w art. 126 K.p.a. do odpowiedniego stosowania art. 105 K.p.a. ma i takie znaczenie, iż w postępowaniu, w którym rozstrzygnięcie – z woli ustawodawcy – ma zapaść pod nazwą postanowienia, a nie decyzji, do umorzenia postępowania powinno także dojść w drodze postanowienia, nie zaś decyzji (M. Romańska, Komentarz do art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. LEX el. 2019). Uzupełniająco również dodać należy, iż skoro organ I instancji wydał postanowienie, na które wniesione zostało zażalenie, organ II instancji powinien rozstrzygnąć sprawę również w formie postanowienia (wyrok NSA z 29 maja 2001 r., II SA 980/00, LEX nr 55024). Z przedstawionych wyżej względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.