II SA/Go 997/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie – modernizacji nawierzchni gminnej drogi wewnętrznej wraz z infrastrukturą techniczną i towarzyszącą, zlokalizowanej na działkach nr [...], położonych przy ul. [...]. Inwestycja objęła następujący zakres prac: przebudowę i modernizację drogi gminnej wewnętrznej długości ok. 500 m, remont istniejącej nawierzchni, budowę miejsc postojowych, przebudowę zjazdów i poboczy, budowę i przebudowę infrastruktury technicznej i towarzyszącej. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż przedmiotem inwestycji jest przebudowa drogi gminnej stanowiącej dojazd wewnętrzny do cmentarza i nieruchomości przyległych. Teren inwestycji nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego i nie występuje obowiązek jego sporządzenia. Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego, zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na mapie w skali 1:5000, stanowiącej załącznik graficzny decyzji. Działki objęte inwestycją leżą w granicach Parku Krajobrazowego [...], ustanowionego Rozporządzeniem nr [...] Wojewody z dnia [...] września 2001 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. z 2001 r. Nr 96, poz. 689). Stan faktyczny ustalono na podstawie inwentaryzacji istniejącej zabudowy i dokumentacji będącej w posiadaniu organu I instancji. Stan prawny nieruchomości przyjęto na podstawie wykazu właścicieli i władających wg stanu będącego w zasobie geodezyjnym stanowiącym materiał państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, udostępniony do celów wewnętrznych Urzędu. Przeprowadzona analiza wykazała, że planowane zamierzenie stanowi kontynuację istniejących w analizowanym obszarze funkcji. Strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o przysługujących im uprawnieniach. Jednocześnie nie wniosły żadnych uwag. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł Z.J. podnosząc, że decyzja nie reguluje kwestii odwodnienia drogi i zachodzi obawa podtopienia i zalewania jego domu, który znajduje się poniżej drogi. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie dokonano prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu wnioskowanego odzwierciedlonego w sposób zgodny zobowiązującymi przepisami, tj. w formie tekstowej i graficznej stanowiącej załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że już sam wniosek o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie spełniał formalnych wymogów, ponieważ nie dołączono do niego kopii mapy zasadniczej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Wprawdzie wskazano w treści wniosku, że mapa stanowi załącznik do wniosku, jednak nie ma jej w aktach sprawy – do wniosku nie dołączono bowiem żadnej mapy. Ponadto wniosek o wydanie decyzji warunków zabudowy został złożony w imieniu Gminy przez osobę, której zakres umocowania do składania oświadczeń w imieniu Gminy nie został określony żadnym pełnomocnictwem. W aktach sprawy nie ma również podpisanego projektu decyzji przez osobę, która go sporządziła oraz zaświadczenia potwierdzającego uprawnienia osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy, co narusza dyspozycję art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Również załącznik do zaskarżonej decyzji przedstawiający analizę w formie graficznej został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Tym samym Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie dokonano nieprawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z podanych przyczyn decyzja ustalająca warunki zabudowy została podjęta przedwcześnie i wadliwie, wobec czego Kolegium wyeliminowało ją z obrotu prawnego. Uchybienia skutkowały uznaniem, iż w sprawie nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przez co naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z powodu wadliwości decyzji organu I instancji Kolegium odstąpiło od odniesienia się do zarzutów odwołującego, do których organ I instancji powinien odnieść się przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i ocenić w kontekście prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, w uzasadnieniu podjętej decyzji. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie Kolegium stanowi przejaw pobłażania bezprawności i nieuczciwemu wykorzystywaniu publicznych pieniędzy. Zwrócił się o nakazanie Wójtowi ujawnienia przez Wójta Gminy dokumentacji dotyczącej wybudowania niezgodnie z planem oczyszczalni ścieków, kanalizacji oraz dróg, a także wyjaśnienia, jakim prawem sięgnięto po raz drugi po pieniądze na ten sam cel. W projekcie budowy brak jest kanalizacji odprowadzania wód burzowych, rowu melioracyjnego biegnącego wzdłuż ul. Cmentarnej, nie wiadomo też, dla kogo będzie przeznaczony parking. Tymczasem zdaniem skarżącego powinien on być ogólnodostępny dla wszystkich mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga podlegała oddaleniu. Problematyka ustalenia warunków zabudowy została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji), a ściślej rzecz biorąc w przepisach zawartych w rozdziale 5 tego aktu prawnego, a także w przepisach wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdziła prawidłowość i zasadność zastrzeżeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wobec wydanej w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy jako organ I instancji decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie – modernizacji nawierzchni gminnej drogi wewnętrznej wraz z infrastrukturą techniczną i towarzyszącą, zlokalizowanej na działkach nr [...], przy ul. [...]. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] grudnia 2015 r. nie spełniał koniecznych wymogów formalnych. Nie wykazano bowiem umocowania osoby, która podpisała wniosek, do dokonywania w imieniu Gminy tego rodzaju czynności, do wniosku nie dołączono również mapy zasadniczej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Mapa ta nie została dołączona pomimo wskazania jej w treści wniosku jako załącznika. W aktach sprawy, wbrew wymogowi wynikającemu z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. brak jest również projektu decyzji podpisanego przez osobę, która go sporządziła oraz zaświadczenia potwierdzającego uprawnienia osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy. Załącznik do decyzji przedstawiający analizę w formie graficznej został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W szczególności z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tzn. kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000), gdy tymczasem mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji organu I instancji została sporządzona w skali 1:5000. Należy się zatem w pełni zgodzić z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż decyzja ustalająca w niniejszej sprawie warunki zabudowy dla omawianej inwestycji została podjęta przedwcześnie i wadliwie, co skutkowało naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i co wymagało wyeliminowania jej z obrotu prawnego oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przedmiotem zarzutów skarżącego, podnoszonych zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i w skardze, jest nieuregulowanie w decyzji Wójta Gminy o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie – modernizacji nawierzchni gminnej drogi wewnętrznej wraz z infrastrukturą techniczną i towarzyszącą, problematyki dotyczącej odwodnienia drogi i odpływu wód opadowych, a także związane z tym obawy skarżącego, iż jego nieruchomość (na której znajduje się dom mieszkalny) usytuowana poniżej terenu inwestycji będzie podtapiana i zalewana. Z treści odwołania od decyzji organu I instancji oraz skargi wynika, iż wedle oczekiwań skarżącego kwestia ta powinna zostać uregulowana na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem problematykę odprowadzania wód opadowych z terenu dróg reguluje wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji) rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), a konkretnie przepisy § 101-109 działu IV, rozdziału 1, zatytułowanego "Urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę". Rozporządzenie to jednakże nie ma zastosowania przy ustalaniu warunków zabudowy, a jego postanowienia i regulacje zarówno inwestor jak i organy obowiązane są uwzględniać na etapie prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W tym właśnie postępowaniu skarżący będzie mógł żądać ochrony swojego interesu prawnego, polegającego na konieczności takiego zaprojektowania odwodnienia drogi, aby nie ucierpiały na tym nieruchomości sąsiednie. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma natomiast jedynie ustalić, czy wnioskowana inwestycja w danym terenie jest możliwa do zrealizowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest jednak uprawniony (ani tym bardziej obowiązany) ustalać żadnych szczególnych warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które wkraczałyby w zakres zastrzeżony dla projektu budowlanego – w tym dla projektu zagospodarowania działki lub terenu. Projekt ten musi obejmować po myśli art. 34 ust. 3 pkt. 1 ustawy prawo budowlane określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Tego rodzaju ustaleń decyzja o warunkach zabudowy zawierać nie może. Dopiero rzeczą organu administracyjnego udzielającego pozwolenia na budowę, będzie zatwierdzenie takiego projektu budowlanego, którego realizacja nie naruszy (nie pogorszy) stosunków wodnych na działkach sąsiednich (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2015 r., II SA/Kr 579/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, kwestia odwodnienia drogi będzie mogła zostać rozwiązana dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, kiedy znane będą parametry techniczne planowanej inwestycji. Dodatkowo w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona praw osób trzecich nie może być rozumiana zbyt szeroko i nie może ona wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. W postępowaniu o tym przedmiocie instrumentem ochrony interesów osób trzecich jest możliwość bycia stroną postępowania i korzystanie poprzez to z uprawnień procesowych dla ochrony swych interesów. W decyzji o warunkach zabudowy postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W przeciwnym razie osoby trzecie zostałyby pozbawione możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwoleniu na budowę (np. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06; wyroki WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2007 r., II SA/Ol 857/07; WSA w Warszawie z 6 grudnia 2007 r., IV SA/Wa 1958/07; WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2010 r., II SA/Wr 2/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei z punktu widzenia inwestora niedopuszczalne jest, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (o pozwolenie na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 42 ust. 1 pkt 5 u.z.p.) może zatem następować tylko w takim zakresie, w jakim nie została objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach (wyrok NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA z 2000 r. n1 1, poz. 15). Ramy postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwalają też na ustalenie na tym etapie postępowania warunków odprowadzenia wód opadowych, z terenu objętego planowaną inwestycją, czego faktycznie domaga się skarżący. Tym bardziej nie można przesądzać, że w tym zakresie może dojść do naruszenia uprawnień skarżącego wynikających z art. 140 k.c. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28 kwietnia 2006 r. II SA/Gl 191/05). Jak już wcześniej wspomniano, kwestia ta będzie podlegała rozpoznaniu w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tam też organy orzekające powinny rozważyć podnoszone przez skarżącego zarzuty. Natomiast podniesiona w skardze argumentacja co do konieczności nakazania Wójtowi Gminy ujawnienia dokumentacji dotyczącej wybudowania niezgodnie z planem oczyszczalni ścieków, kanalizacji oraz dróg, a także wyjaśnienia przyczyn wydatkowania po raz drugi pieniędzy na ten sam cel, nie należy do przedmiotu niniejszej sprawy i w związku z tym nie mogła być rozpatrywana przez Sąd. Z przedstawionych wyżej względów zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało uznać za zgodną z prawem, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.